15个试点典型案例之一，充分发挥地方政府的组织联动优势、国有公司和运营团队的专业优势、农发行信贷政策优势，采取“政府主导、国有公司承贷、专业团队运作”方式，以土地整治后的现代温室采摘园、物流加工区、农业休闲观光等经营收入作为还款来源，依托一二三产业融合发展和规模化运营，实现项目经营收入与投资平衡。二是公司自营模式。广西分行支持的鹿寨县中渡镇全域土地综合整治项目，采用公司自营模式，由借款人负责投资建设运营，以项目建成后的农产品销售收入、市场摊位出租收入、仓库及加工厂区出租收入、木材加工收入归还贷款本息。

调研中了解到，截至2025年2月末，重庆分行已支持全域土地综合整治项目2个，审批金额21亿元、累放10亿元；广西分行支持全域土地项目2个，审批5.63亿元、发放1.36亿元。

三、全域土地综合整治环境变化后需重点关注的问题

（一）政策环境有待改善。一是跨部门的协同推进难度大。全域土地综合整治具有“全域性”“综合性”“公共性”等特性，项目建设内容丰富，包含子项目较多，涉及多部门，政策目标优先级存在差异，对统筹管理要求高。部分省份对全域土地综合整治实施方案审批较慢，各子项目的立项审批、管理要求均不相同，某一流程出现卡顿，容易导致整个项目进度受到影响。如目前重庆拟先制定全域规划再审批实施方案，工作流程较长，2025年入库的全域项目实施方案都未审批，导致工作推进较慢。二是存在重复立项的嫌疑。在全域土地综合整治项目中，各部门补助资金项目，均使用部门原立项的项目名称，没有统一使用全域项目的项目名称，但资金是用于全域项目的实施，有重复立项的嫌疑。

（二）优质承贷主体少。一是具备“投融建运管”一体的优质承贷主体尚需挖掘培育。虽然全域土地综合整治项目更倡导具备“投融建运管”于一体的多功能、全链条、市场化、实体化优质主体来承贷，但受地方自身资源条件限制，地方国企市场化转型还需时间，合适的项目承贷主体还需进一步挖掘培育。二是项目建设主体分散。在部分财力紧张的省份，全域土地项目偏好引入民营社会资本方参与部分子项目的投资建设，导致项目建设主体分散，原本“肥瘦搭配”的项目被割裂，最终借款主体可支配的项目收益难以覆盖贷款本息，融资无法落地。三是项目资本金主要来源于股东注资，受经济下行和政策影响，工程建设投资回报和土地指标交易返还收入减少，部分承贷主体盈利能力下降，影响资本金筹措，造成已营销项目难落地。四是在全域土地综合整治中，国企在土地整治完成后，不参与后续的产业招商、导入，而集体经济组织因专业人才、管理水平、财力等自身的缺陷，较难导入、经营好相关产业，不易获得银行资金支持。

（三）产业导入难度较大。一是产业运营分析脱离实际，对产业导入的落地性、预留未来发展空间等方面都缺乏相关论述。此外，未能充分考虑项目收益平衡的可行性，公益性、准公益性的内容占比过高。此外，运营周期长、收益不确定性较大等特性导致产业导入和运营难度大，相关运营主体积极性不高。二是全域整治项目一般要在3-5年内完成，而作为项目现金流平衡最重要组成部分的产业导入，从土地盘活到产业导入及后续的投资建产，往往需要更长时间。三是导入的产业多为农业产业，农业和生态空间收益低于开发用地，因此注定农地项目还款来源会偏弱，难以实现自平衡。而全域土地综合整治等农地项目普遍存在项目建成后不形成可抵押的实物资产情况，导致在项目选择上更偏好林业、厂房、水库、水厂、管网等项目，农地项目顺位较为靠后。

（四）调查审查阶段难以形成共识。一是当前阶段主要以多主体链条的方式来实现项目“投融建运管”一体化运作，导致前期评估阶段与后期实际运营阶段存在时间上的脱节及反差。项目实施前难以取得更为明确的后续商业合作意向，使得对国有企业流转土地后的运营模式需要论证到何种程度、后续约束到何种程度难以形成普遍共识。二是全域土地综合整治项目涉及导入的产业种类较多，当项目通过所在省审查批复和入库、进入农发行办贷环节时，由于对行业、市场等信息缺乏足够了解，项目评估起来有一定难度，甚至出现质疑导入产业合理性的情况。此外，产业方面的基础设施建设特别是涉及到后期建设工业园区等方面内容，在全域土地综合整治期间难以测算其现金流，导致项目现金流难以自平衡。

四、几点建议

（一）坚持政府主导。全域土地整治项目涉及多部门，必须坚持政府主导，统筹多方资源。一是密切银政协作，深化“总对总”的合作，加强与自然资源部、农业农村部的沟通，打通政策堵点，主动对接政府规划及实施方案，主动提供融智融商服务，利用行业主管部门的管理政策，强化借款人抗风险能力和可持续经营能力分析，做好风险预判。二是推动当地政府培育综合实力较强的承贷主体。引导地方政府通过增加注资、注入经营性资产、增加自然资源相关经营权合法权益、兼并重组等方式，做大做强实施主体，探索“母公司+项目公司”的双层主体设计，强化对项目公司的收益保障及担保支撑作用，助力经营主体市场化转型。优先选择当地平台公司、国企或央企，尤其是具备“投融建运管”一体化能力的主体作为借款主体，确保其自有资金充足、资产负债率符合要求。