【基金项目】

国家自然科学基金项目(52208089)

【作者简介】

潘　蓉，教授级高级工程师，杭州市规划设计研究院副院长。49724383@qq.com

江佳遥，通信作者，硕士，正高级工程师，现任职于杭州市规划设计研究院。47042678@qq.com

王宇乾，硕士，工程师，现任职于杭州市规划设计研究院。

孙　莹，博士，浙江工业大学设计与建筑学院副教授。

摘　要

在乡村振兴战略深入实施与国土空间规划体系改革的背景下，乡村地区规划建设进入新阶段。杭州市作为浙江省高质量发展建设共同富裕示范区的城市范例，积极探索面向共同富裕的乡村地区规划新路径，通过解读共同富裕导向下乡村规划理念和范式转型的内涵要求，构建“区域协作—单元治理”的乡村地区规划体系，以乡村共富带为战略牵引，以乡村单元为载体，重塑乡村地区规划工作路径，以共富目标持续深化乡村地区规划实践，为乡村全面振兴和共同富裕提供理论与方法支撑。

[关键词]共同富裕；乡村地区；乡村规划；乡村单元；杭州市

[文章编号]1006-0022(2025)09-0138-06

[中图分类号]TU981、F323

[文献标志码]B

[引文格式]潘蓉，江佳遥，王宇乾，等．面向共同富裕的乡村地区规划工作路径与杭州实践[J]．规划师，2025(9)：138-143．

0 引 言

共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。党的十八大以来，中央准确把握新发展阶段的变化趋势，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。党的十九届五中全会和二十届三中全会均强调“扎实推动共同富裕”“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务在农村。党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。2025年初，中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划(2024—2027年)》，提出乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”的总体要求，为共同富裕目标下的乡村规划提供了顶层设计。全面推进乡村振兴，与推动共同富裕有机统一、密切相关，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

浙江省持续深化“千万工程”，走在共同富裕探索与实践的前列，将统筹城乡发展、高质量推进乡村振兴作为建设共同富裕示范区的内涵要求和重要举措。2021年5月，《中共中央  国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》(以下简称《意见》)发布，提出“到2025 年，浙江省推动高质量发展建设共同富裕示范区取得明显实质性进展”“到2035年，浙江省高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕”。2022年，浙江省提出将“未来乡村”作为实施乡村振兴、建设共同富裕现代化基本单元的重要载体并加快推进建设。

杭州市作为浙江省会，是省域经济、社会、文化最发达的中心城市，在国家、浙江省政策引导下持续开展了一系列村庄规划实践，城乡收入差距持续缩小。但目前仍存在乡村之间发展分化、人口收缩和空心化造成公共服务配给困境、乡村存量用地碎片化严重且有待挖掘整治等问题。面对市域乡村量大面广、发展差异较大的情况，杭州市率先以共同富裕为导向，以乡村共富带为战略牵引，以乡村单元为载体，为乡村地区实现共同富裕提供了一条可行的空间路径。基于此，本文尝试系统地梳理杭州市乡村地区规划实践与方法，为浙江省共同富裕示范区的建设提供经验支撑，同时为全国广大乡村地区开展乡村规划、全面推进乡村振兴提供参考。

1　共同富裕导向下乡村规划理念转型

1.1　从平均配置走向区域动态均衡

共同富裕的实现需通过“效率与公平的动态平衡”完成。共同富裕所追求的空间增长并非平均主义，而是差异化的精明增长。在资源要素紧约束的发展背景下，共同富裕导向下的乡村规划需要充分认识到从集聚走向均衡的过程，进而转向区域协同与网络化发展的新范式。通过资源集聚培育发展动能，壮大发展主体，借助区域协同保障发展机遇与基本公共服务均等化，最终实现共同富裕。乡村规划应在区域层面将要素向资源禀赋优越的乡村重点片区集聚，将这些区域孵化为实现共同富裕的核心空间。随后，以优势片区为依托，通过区域协同共享区域发展成果，确保所有主体的发展机遇与发展权利基本均等。

1.2　从单体规划走向空间单元规划

连片统筹已成为地方主体推动地域乡村功能重塑和空间重构的重要手段。例如，浙江、江苏、四川、广东等地均开展了乡村连片建设与发展的探索实践，通过乡村连片规划建设，优化乡村地区要素配置和功能重塑。在共同富裕导向下，乡村规划对象必须从单个村庄向乡村群的空间单元转型，推动乡村地区实现从“单体村庄规划”向“多村协同治理”的范式转变。通过引导乡村从“单打独斗”转变为多个村庄“抱团发展”，加强片区范围内各村庄主体间的要素整合、指标流动、设施共享以及全域空间管控，减少因原子化、分散化、碎片化发展所引发的功能重叠、低效竞争、供给错配、无序占用生态空间和农业空间等问题，为全域全要素管控提供系统性的解决方案。

1.3　从单一管控走向多维度协同治理

传统乡村规划以物质空间建设为核心，而共同富裕导向下的乡村规划更强调“人本主义”和可持续性发展。共同富裕导向下的乡村规划要求改变规划建设工作的单一导向，将视野拓展至全域全要素的协调发展层面，创新生态空间和农业空间的规划技术方法与要求，对山水林田湖草等生态要素进行整合、管控、优化和修复，凸显乡村特有的多元功能与特色价值，为乡村新经济、新产业的培育打下坚实基础。同时，共同富裕导向下的乡村治理必然要更加注重分类施策、实用易用，聚焦以人为核心的生产、生活、生态场景以及可持续的乡村发展机制。乡村规划建设需面向生产、生活、生态、人文“四位一体”，并积极运用数字技术赋能，消除因物理空间距离而产生的空间不平等问题。

2　面向共同富裕的乡村地区规划工作路径

国土空间规划在共同富裕的建设中承担着不可替代的重任，乡村规划则是实现乡村振兴、促进城乡共同富裕的重要抓手。在国土空间规划体系下，乡村规划需要充分认识到缩小“三大差距”是实现共同富裕的关键。为此，要加快形成乡村规划战略统筹，指导开展面向共同富裕的乡村地区规划实践，落实共同富裕导向下的乡村规划理念与范式转型要求。见图1。

图1　面向共同富裕的乡村地区规划工作路径示意图

乡村规划战略统筹包括区域协作与单元治理两大导向。在区域协作方面，需强化乡村共富带的统筹协调。乡村共富带是“点—轴系统”理论、“走廊”发展理论在乡村地区的特色化呈现，它强调乡村地区借助交通网络实现连接，进而辐射带动沿线其他节点区域。通过区域层面的空间重组与资源整合，构建多层次的区域协作发展路径，促进乡村区域间的分工协作，形成“珍珠串”式的发展模式。在单元治理方面，要完善全域全要素管控的空间单元治理体系。乡村单元作为国土空间规划体系改革中的重大创新，打破了传统以行政村为边界的规划思维，将多个村庄及其周边的山水林田湖草等生态要素视为一个整体规划单元。通过发展动能较强的村庄或地区的极化效应吸引资源，再借助扩散效应辐射周边乡村地区，形成“圈层式”的发展模式。通过乡村共富带与乡村单元的有机结合，分别从跨区域和单元层面推进土地综合整治、产业项目布局、公共服务设施共建共享、交通市政基础设施同标同质建设，充分发挥片区的块状集聚发展优势，借助廊道(轴线)实现区域间的功能互补与产业协同，构建乡村地区发展的“共富网络”格局，进一步放大带动效应，为各类乡村地区规划实践提供目标方向和实施抓手。

面向共同富裕的乡村地区规划实践主要聚焦于生态、产业、生活、治理4个方面。生态共富是实现共同富裕的重要维度。与城镇地区规划不同，乡村规划尤其要注重生态保护与绿色发展，强化生态空间、农业空间、农村建设空间的全域治理与统筹布局，探索“绿水青山”转化为“金山银山”的多元路径。产业共富是实现共同富裕的直接动力。乡村规划应突破单村发展的局限，加强产业空间格局的区域统筹，识别产业重点地区并将有限资源集中投放，创新用途准入机制、畅通产业用地灵活落地机制，为乡村一、二、三产业融合发展提供土地保障。生活共富是实现共同富裕的核心特征。当前，广大乡村地区面临老龄化严重、公共服务设施建设资金与土地投入有限等问题。乡村规划一方面要从公共服务配套标准入手，破解城乡二元结构，构建城乡一体、服务等值、适应乡村的配套模式；另一方面，通过完善公共服务生活圈布局等创新路径，逐步推动城乡基本公共服务均等化。治理共富是实现共同富裕的机制保障。通过加快村庄规划评估全覆盖、规划技术指引全覆盖、驻村规划服务全覆盖，完善乡村地区社会治理的系统工程，实现乡村空间治理现代化和乡村要素的有序导入。

3　杭州市乡村发展的基础特征分析

3.1　自然地理格局下的东西差异明显

杭州市乡村空间分布的地形特征鲜明，呈现出“七山半水分半田”的格局，主要有山地丘陵型和平原水乡型两种类型。在东部平原地区，平原水乡型乡村与城市关系紧密，发展基础条件好，行政村平均规模约为2 km2，乡村人口密度约为500人/km2；西部为山地丘陵型乡村，地形起伏大，人口集聚度较低，经济相对落后，但山水林田资源优势明显，行政村平均规模为8～10 km2，乡村人口密度约为45人/km2。受此影响，农村集体经济收入呈现整体不均衡、局部扁平化的特征，东西部地区发展水平差异明显。东部的余杭区、萧山区、西湖区、钱塘新区的农村集体经济总收入普遍较高，而中西部的建德市、淳安县的村集体经济总收入普遍较低，总体呈现出“东动西静、东强西弱”的发展格局。

3.2　乡村人口深度老龄化和超少子化

在城镇化快速推进下，杭州市乡村人口呈现明显的收缩趋势。根据第七次全国人口普查结果，杭州市乡村常住人口约为199.39万，与第六次全国人口普查相比，10年间减少约33万人，人口比重下降约10个百分点。根据2019年开展的杭州市全域村庄布局和资源调查，杭州市乡村户籍人口老龄化率约为25％，全市约75％的村庄进入深度老龄化阶段。乡村14岁以下少年儿童约占户籍人口的12％，乡村整体面临空心化、深度老龄化和超少子化的问题。乡村人口结构的变化，给养老、教育等设施配置带来了一定难度。调研发现，乡村设施闲置现象普遍，尤其是基础教育设施，由于乡村人口结构变化导致生源减少，学生数量普遍较少。

3.3　乡村富美与城镇化下的强弱分化

目前，杭州市乡村呈现“乡村+旅游”“乡村+文创”“乡村+电商”的“美丽乡村+”发展模式。农村居民总体消费能力强、生活水平高。2024年，杭州市农村居民年人均可支配收入达50805元，城乡居民收入比缩小至1.64，城乡贫富差距较小。虽然乡村人口总体面临收缩，但是也呈现出优势潜力地区双栖人口回流、产业新业态等发展趋势。乡村不再局限于自给自足，而是承担起面向长三角的区域职能，呈现出特有的发展活力。

3.4　市域统筹下乡村网络化具备基础

杭州市经过多轮城镇体系规划与美丽乡村建设，完成了重点镇与一般镇、中心村与一般村的村庄体系网络化布局。近年来，杭州市实施了拥江发展战略，形成了城西科创大走廊和城东智造大走廊的整体发展格局，并通过各类特色小镇、亚运场馆等省市级重点项目，促进了东西部地区的联动发展，带动了西部乡村振兴。以淳安县界首乡为例，借助亚运场馆建设，实现了乡村地区景观环境和配套设施的飞跃式提升，带动了周边乡村地区一、二、三产业融合发展。在乡村地区资源要素紧约束、乡村发展强弱分化的趋势背景下，如何以共同富裕为目标导向，强化资源要素的统筹布局，成为乡村地区规划的重要命题。

4　面向共同富裕的杭州市乡村地区规划实践

4.1　乡村规划战略统筹

4.1.1　构建乡村共富带，锚定乡村共富网络空间格局，统筹区域要素整合

为应对乡村产业区域协同不足的问题，依据现状村庄体系网络化布局特征，杭州市国土空间总体规划提出以乡村共富带作为区域要素整合脉络，将具有显著发展潜力与特色历史人文资源的乡村作为主体，联合周边景区景点等生态景观资源，沿江、沿溪、沿谷、沿路实现串珠成链、点轴联动，构建全市“一环十六带”的乡村共富网络空间格局。通过“集群式推进联合体区域高质量发展”，推动土地要素、整治和修复项目、特色产业、规划重点等向乡村共富带上资源禀赋优越的村庄集聚。优先保障一、二、三产业融合发展空间，重点植入休闲旅游、运动康养、创新创业、文化创意等功能，实现跨区域经济联动发展、国土空间优化和资源要素整合。特别是位于杭州市西部山区的偏远乡村，更需要乡村共富带强化基础设施支撑、集聚发展动力。

4.1.2　划分乡村单元，构建全域全覆盖的规划框架体系，统筹单元要素配置

为构建全域全要素管控的乡村单元规划治理体系，杭州市国土空间总体规划基于山水相连相亲、交通联系便捷、空间集聚连片、产业联动紧密、设施共享便捷、文化同根同源等因素，因地制宜划分与城镇单元无缝衔接、单元边界不重叠不留白的乡村单元。以乡村单元为规划管理基本网格和城乡共同富裕的基本单元，构建刚弹结合、与乡镇级总体规划编制一体化的乡村单元规划框架体系，开展“多规合一”实用性村庄规划编制。向上衔接市县国土空间总体规划，强化规划落实与指标调控，重点明确单元边界、面积、功能定位、村庄人口、建设用地规模，以及重要设施配建标准和空间布局要求，落实生态保护红线和永久基本农田等强制性内容，划定村庄建设边界，梳理村庄开发建设的正负面清单等。向下适应乡村发展不确定性和建设管理差异性，引导单元内部村庄因地制宜进行分工协同，并在单元内加强土地指标、设施配套等要素的腾挪，促进单元内空间共谋、生态共保、产业共促、设施共享、多元共治，进而实现更大范围的资源要素整合优化。

4.2　乡村地区规划实践：生态共富、产业共富、生活共富、治理共富

紧扣乡村共富带与乡村单元的战略部署，杭州市积极回应“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴要求，从生态共富、产业共富、生活共富、治理共富4个方面推进乡村地区规划实践，持续探索以国土空间规划促进乡村振兴和区域共富的有效路径。

4.2.1　生态共富：以全域空间统筹保育乡村基底

杭州市城镇开发边界外的空间占比约为90％，大量山林、农田等生态要素有待整体谋划与全域管控。对此，杭州市分别针对生态空间、农业空间、农村建设空间开展专项规划，从市域层面形成乡村空间全域治理，统筹乡村空间的有序布局。

在生态空间方面，开展国土空间生态修复规划，激活乡村生态价值。强化乡村单元内小流域、生态林、自然保护地等山水林田湖草的系统性保护、修复与利用。开展基于底线思维的生态环境评价，识别森林、湿地、农田、矿山、河湖等生态要素的关键问题与重点修复区域，提出生态修复技术指引及项目实施安排，建立乡村地区生态共保的工作时序与区域统筹机制。在此基础上，推进构建创新生态保护补偿机制，以及资源入股、“两山”银行等自然资源利用机制，实现共同保护与可持续发展。

在农业空间方面，开展杭州市土地综合整治规划，支撑“种楼种田”共富机制。打破以往以单项目为主的土地整治思路，从点状土地综合整治出发，逐步拓展至乡镇级乃至跨乡镇，实现土地综合整治的区域协调统筹。构建“市级重点整治区域—区县重点整治片区－重点整治单元－整治项目”的空间传导层级，划定市级土地综合整治重点整治区域。强化土地综合整治工程与乡村详细规划编制的协同，通过用途、时序、范围等方面的衔接，传导落实上位国土空间规划及相关专项规划的综合整治目标和项目安排。

在农村建设空间方面，管控乡村建设空间总体规模，引导村庄集聚发展。开展全市农村居住空间调查，以“三调”成果为基础，对全市所有行政村的宅基地建筑进行“逐宗逐幢”摸底。依据规划农村户籍人口和规划户籍人口变化趋势、农村分户情况、户均户籍人口数、历年宅基地指标、户均宅基地面积等指标，预测农民建房指标，合理保障农村居住空间。探索划定村庄建设边界，按照“避让底线、单元统筹、预留弹性、引导集聚”的原则，明确相关技术要求，综合多方面因素进行划定，并探索形成配套管制规则，实现农村建设空间的紧约束发展。

4.2.2　产业共富：以产业资源协同促进乡村振兴

面向产业共富，杭州市从“总体格局—重点片区—规则配套”3个层次构建乡村产业空间规划技术框架，从区域配置、重点区域、落地保障等方面促进乡村产业资源协同。在宏观谋划上，加强乡村产业空间区域统筹，展现乡村产业发展脉络与远景蓝图；在微观落实上，保障乡村产业用地切实落地，让村民切实受益。

在总体格局上，重点传导落实杭州市“一环十六带”的乡村共富网络空间格局。聚焦乡村共富带沿线重点村落，一是统筹产业格局，围绕“农业+”“生态+”等产业链，明确各地区间的产业联动关系，发挥先富乡村对后发地区的引领带动作用；二是统筹产业配套，围绕乡村共富带产业引导主题，统筹布局沿线重大公共服务设施，避免重复建设与功能重叠。

重点片区是未来指标与产业资源投放的首要区域。基于乡村共富带格局，通过市区联动统筹形成乡村产业重点片区。在乡村产业重点片区内，分别通过名录管控、功能引导、指标引导等措施进行规划管控。按照“增量锁定、弹性补充”的总体原则进行指标保障，在增量空间锁定重点片区，引导新增乡村振兴指标向乡村共富带沿线的重点片区倾斜，为乡村发展与产业项目落地提供支撑。

在规则配套方面，规划积极探索工业用地“开发转移”等产业协作机制。推进“土地、闲置空间”等生产要素转移，实现村庄开发权的转移，以强带弱，共促发展。在规划技术指导上，创新适合乡村实践的土地利用方式，如农业设施建设用地虚位管控、生态田园复合发展、村庄留白用地统筹、产业用地正负面清单制定等，提升乡村产业项目准入的灵活性。

4.2.3　生活共富：以城乡设施共享应对乡村收缩

面向生活富裕，杭州市分别从公共服务设施配套标准和公共服务设施体系两个方面入手，加强设施的城乡等值和均衡共享。

一是进一步完善乡村公共服务设施配套标准。针对乡村地区，强调需求导向的弹性配置原则，审筛现状村级配套，力求精简高效，对部分部门条线管理设施提出选配建议。将公共服务设施分为基础设施和品质提升设施两类进行分类配置引导。鼓励采用“主客共享”模式，为乡村新兴群体配备公共服务空间。例如，建德市松口村围绕橘子特色产业，结合村党群服务中心、文化礼堂设置柑橘交易市场、游客接待中心、青创直播间、橘子博物馆等配套服务设施，实现“新原共享、主客共享”。

二是以乡村单元为对象重构乡村生活圈，完善乡村公共服务设施体系。加强乡村公共服务设施用地规划布局，在乡村单元内依托镇区或中心村强化公共服务能级和内容，提升服务品质。在满足服务半径要求下，鼓励在重点村庄内形成邻里中心，提升配套设施规模，实现单元层面共享高质量公共服务。例如，淳安县汾口镇遵循“村村共享、主客共享、高效协同”的思路，设置环湿地乡村公共生活圈，引导村级服务设施与旅游设施复合集约利用，实现5分钟公共服务生活圈全覆盖，并围绕“一老一小”等民生保障重点，细化不同特色服务场景。

4.2.4　治理共富：以规划全覆盖规范乡村规划建设

杭州市通过有序开展全域村庄规划评估、乡村详细规划技术指引、责任规划师制度等工作，搭建规划全覆盖工作框架，为乡村规划建设制定路径指南。

一是对全市2020年前已编的乡村地区各类原有空间性规划进行评估，并评估所有行政村“多规合一”实用性村庄规划的编制需求，科学制定村庄规划管控全覆盖工作计划。

二是以乡村详细规划技术指引优化乡村地区空间精细化管控。结合乡村单元详细规划实践，以“全域覆盖、合理深度”为主要原则，形成菜单式规划内容框架。重点明确农村民生“三块地”的布局要求，对生态用地、农业用地的规划布局提出保量、提质、优布局的技术指导。在成果规范上，形成“一文、一图、三表”的法定文件，配套“单元—分村—地块”的三级图则，特别是进一步明确农业和生态地区的用途管制规则与管控要求。

三是以“陪伴式+网格化”驻点服务乡村共富，在全市范围推行责任规划师制度，为乡村地区实现共同富裕提供技术保障。杭州市分批次引进驻镇规划师，实现乡村基层网络治理“责任全覆盖”，打通规划落地实施“最后一公里”，为乡村规划科学编制和实施、乡村规划建设监督管理提供人力和技术支持。同时，乡村单元详细规划通过制作村民手册创新治理模式，从与村民日常生活息息相关的方面出发，将乡村规划技术内容转化为通俗易懂的“视觉语言”，通过宣传凝聚村民共识，促进乡村地区规划建设的公众参与。

5　结束语

面对共同富裕这一时代命题，乡村规划是推动乡村高质量发展、实现乡村振兴的重要空间路径。杭州市通过对共同富裕导向下乡村规划理念的内涵解读，立足自身乡村基础特征，围绕乡村共富带和乡村单元进行谋篇布局，聚焦生态共富、产业共富、生活共富、治理共富开展乡村地区规划实践，探索了“生态价值转化”“种楼种田”“飞地入园”等一系列自然资源利益共享机制，为乡村高质量发展和高水平治理提供了可供借鉴的空间路径。杭州市的实践表明，面向共同富裕的乡村规划需实现三重规划范式转型：一是空间逻辑转变，从“行政村单点建设”转向“共富带—单元”的重构，通过空间重组破解发展不平衡问题；二是治理体系转变，需构建“刚性管控+弹性适应”的单元治理模式，提升乡村地区公共服务配套标准，增强用途管制弹性；三是利益分享机制创新，规划要为乡村地区建立生态增值与产业共富的转化通道。下一步，乡村规划将重点关注乡村地区详细规划的实施管控、规划许可等工作，完善乡村地区的国土空间治理体系，为乡村振兴和共同富裕发挥先行示范作用。

本文来源：规划师杂志