（五）乡村产业发展政策措施体系化

2018年颁布的《乡村振兴战略规划》明确产业兴旺为乡村振兴核心目标。2019年颁布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》对乡村产业发展周密部署，要求建立以农业农村部门牵头抓总、相关部门协同配合、社会力量积极支持、农民群众广泛参与的推进机制。2021年出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第十二条提出，各级人民政府应当坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接。按照中央要求，“十四五”期间，国家出台了一系列支持乡村产业发展的财政、金融、人才、科技、土地等政策支持措施。作为“十四五”收官之年，2025年中央一号文件明确要求有序引导工商资本下乡，完善用地保障政策，健全人才保障机制，优化乡村产业发展环境。

三、乡村产业发展面临的主要问题

（一）市场效益普遍不高

乡村产业依托自然资源开展生产、加工、流通和销售，但抵御自然风险的能力尚未得到根本性提升。洪水与干旱交替、台风强风等极端天气，以及非洲猪瘟、禽流感等动植物疫病，对农业生产的破坏性仍然很大。我国人多地少，农业生产端仍有大量传统小农户，与美国等农业强国相比不具备竞争优势。初级农产品尤其是生鲜食品，除少数区域依托特殊自然条件能生产优质“土特产” 外，大部分地区产品质量差异较小。农产品加工企业以中小企业为主，受资金与技术实力限制，影响市场细分和品牌建设。乡村物流设施网点不足、配送成本较高，加之鲜活农产品的季节性特点，导致高效运输服务受限，不少农产品产销对接不畅。消费端方面，在恩格尔定律作用下，食品消费占消费支出的比例下降，农业食品消费总量增长有限。2024年，全国总人口14.08亿，居民人均食品烟酒消费支出8411元，全年食品烟酒消费总支出11.89万亿元。这一规模基本构成农业食品行业的市场总容量，占GDP的10%左右。然而，以农业食品行业为生的人口却占总人口的40%以上，“人多地少、从业人口多而市场容量有限” 的矛盾突出。农业农村部乡村产业发展司《2024年全国农业产业化龙头企业发展报告》调研数据显示，2023年全国68372家市级以上农业龙头企业普遍出现营收增速趋缓、利润下降的情况。2023年，全国农业龙头企业营收13.97万亿元， 同比增长1.6%；净利润4840亿元，同比下降17.5%。其中，养殖、电商平台、仓储类企业利润下降明显。养殖全行业亏损，电商平台净利润同比下降31.9%，仓储业净利润同比下降14.8%。大量中小农业企业生存困难，联农带农的就业增收能力因此受限。

（二）科技支撑不足

乡村产业产学研合作机制不健全，高校和科研机构成果难以落地乡村，这是历史积累的体制机制问题。农业科技创新能力不强，科技领军企业缺乏，农业企业创新能力较弱。同时，存在“试验田产量高、大田产量低”的现象，且科技成果转化慢、转化率低。农业企业技术装备水平平均落后发达国家15年以上，企业平均耗电量、耗水量分别是发达国家的2－3倍。很多农业企业产品未达到国际质量标准，“小而散、小而弱、小而低”的问题突出。2023年，全国68372家市级以上农业龙头企业科技研发投入1692.4亿元，平均每家企业投入研发经费247.5万元，研发投入强度为1.21%。其中，国家重点龙头企业科技研发投入605.5亿元，平均研发经费3145.7万元，研发投入强度为1.16%。省级龙头企业科技研发投入679.9亿元，平均研发经费324.8万元，研发投入强度为1.2%。市级龙头企业科技研发投入406.9亿元，平均研发经费89.4万元，研发投入强度为1.32%。由于研发投入不足，大多数农业企业难以开展有效的科研创新活动。

此外，农民科技素养普遍较低，对新技术的接受和应用能力较弱，乡村产业发展缺乏高素质人才。2024年，农业从业者平均年龄53岁，其中45%为小学文化程度。

（三）三产融合水平有待提高

受市场、科技、管理等因素影响，乡村产业三产融合水平仍较低，产业链条延伸不充分，产品附加值偏低。农产品深加工能力不强，企业规模普遍较小，且大多数停留在初级加工阶段。同时，加工副产物的循环利用、全值利用、梯次利用水平较低，实现变废为宝、化害为利的能力不足。在农业多功能性拓展上，已开发的项目多数仍以观光旅游为主，缺乏对乡村文化、风土人情的深度挖掘，项目设计同质化较为严重，特色和创意不够鲜明。农业经营主体普遍生产规模小，技术和经营管理水平不高，仅以单一种植或养殖为主，导致参与融合度低。部分农民合作社“有组织无合作”，无法有效带动农民参与产业融合发展。能代表中国形象的农业品牌培育，远不能满足现代乡村产业体系建设的目标要求，乡村产业在国际产业体系中的地位亟需提升。

（四）产业用地等政策多变

乡村产业属于长期投资，需要时间培育。从“大棚房”整治、“退耕还林” 到“非农化”“非粮化”治理，相关政策变动频繁。部分地区一刀切的做法， 导致许多农业项目被迫终止，乡村产业受政策影响大。当前，乡村产业发展过程中，用地政策矛盾尤为突出。一是国土空间规划和村庄规划存在冲突，导致乡村产业发展项目难以落地。二是审批效率低下。受制于建设用地指标和规模，乡村产业用地审批进程缓慢。城乡融合发展所需的资金、技术、人才城乡双向有序流动仍有诸多障碍，乡村产业所需的人才、资金、物资等要素还不能得到有效保障。很多农业企业严格执行《中华人民共和国劳动合同法》面临较大困难，尤其是大量需要临时用工、季节用工、辅助工的企业，不得不采取劳务派遣的形式降低用工风险。此外，企业应对各类检查、填报数据的要求多，政府不当干预企业正常经营的情况仍时有发生，乡村产业发展的营商环境还有待完善。