一、引言

2019年6月，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，明确乡村产业根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密，是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上明确提出要“加快发展乡村产业”。围绕乡村产业结构、乡村产业组织以及乡村产业政策开展了大量研究。乡村产业不仅涵盖传统农业的升级转型，还包括新兴产业的引入和融合，主要涉及现代农业、农产品加工业、乡村旅游业、农村电商、乡村服务业等行业。党的十八大以来乡村产业发展的成效，应健全配套政策体系以增强产业支撑力。要依靠科技创新驱动，加快构建现代农业产业体系，推动乡村产业全链条升级，促进农业发展全面绿色转型。通过构建泰尔指数和向量内积法，测算了乡村产业结构演变的合理化与高级化特征。构建了农产品加工业在创新、协调、绿色、开放、共享五个维度的高质量发展分析框架，据此分析该产业发展现状，并提出通过培育新质生产力、以创新驱动激发农产品高质量发展动能的五维政策路径。数字技术等现代技术赋能乡村产业转型升级是未来发展重点。笔者认为，当前乡村产业数字化发展存在数字政策法规缺位、基础设施不完善等问题，应通过完善数字乡村政策顶层设计、加强乡村数字基础设施建设、强化数字技术支撑等方式破解。总体来看，从理论和实践层面对“如何提升乡村产业发展质量”开展了大量研究。但现有研究尚未系统完整地归纳总结“十四五”时期乡村产业发展的成效与主要矛盾，也未针对“十五五”时期乡村产业发展目标及配套政策措施提出系统性方案。

二、“十四五”时期乡村产业发展成效

（一）乡村产业产值已具规模，业态丰富多样

受疫情等诸多外在因素影响，“十四五”时期，我国乡村产业增速没有达到《全国乡村产业发展规划（2020—2025年）》的产值增长目标，但发展质量有很大提升。2024年，全国农林牧渔业总产值达15.85万亿元，比2019年的12.40亿元增长了3.45亿元，增幅为27.82%。2024年，预计全国规模以上农产品加工企业营业收入超过18万亿元，较2019年略有下降。农产品加工业与农业总产值的比值从2012年的1.99∶1提升到2.59∶1。乡村新产业新业态快速发展，2024年农林牧渔专业及辅助性活动产值近9347亿元。农村电商、视频直播、冷链物流等业态发展迅速，2024年全国农村网络零售额达2.5万亿元，农产品网络零售额达5870.3亿元，超100万农户通过网络销售农产品。2024年，各类返乡入乡创新创业人员累计超1430万人。从休闲农业来看，2023年游客稳定在30亿人次左右，营业收入约8400亿元。此外，循环农业、设施农业、立体农业快速发展， 有效提高了土地利用率和产出率。

（二）乡村产业空间布局进一步优化

经过“十四五”时期的发展，我国大宗农产品生产的区域化、专业化布局更加明显。在市场推动和政策引导下，农产品加工业、服务业企业带动农业标准化、绿色化生产基地建设。在省际层面，加强了以国家粮食安全产业带、“七区二十三带”为主体的农产品主产区建设。大宗农产品加工业在产区和销区之间的布局更加趋于合理，东部与其他区域农产品加工业企业营业收入之比已由2005年的70∶30调整为2023年的49∶51。在省域范围内，通过优势特色产业集群、现代农业产业园区、农业高科技园区、农业产业强镇、一村一品等涉农项目建设，注重布局优化，在省和县域内统筹资源与产业，探索形成了县城、中心镇（乡）、中心村层级分工明确的格局。“十四五”时期，中央财政支持建设优势特色产业集群220个、国家现代农业产业园350个、国家农业产业强镇1709 个，省、县、镇三级产业融合平台梯次推进。

（三）三产融合取得新进展

自2015年国务院发布《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》以来，农村三产融合快速发展，形成多种模式。一是纵向延伸，提高产品附加值。按照产供销一体化、全产业链打造的思路，以农产品加工龙头企业为带动，促进产业链条延伸和产业高级化。二是横向融合，发挥农业多功能性。以“土特产”为核心，向乡村旅游、康养、餐饮等产业拓展融合，发展“土特产+旅游” “土特产+康养”“土特产+文化”等新业态。三是以乡村旅游为载体，推动农业研学游等多业态融合。将乡村旅游与农业教育、科普教育相结合，推动乡村旅游业向多元化、特色化、体验化方向发展。四是农业产业与互联网等现代技术融合，形成“农业+电商”等新业态，同步完善农村物流、金融等配套服务。五是通过种养结合，推动产业高效绿色发展。

（四）龙头企业带动产业协同发展

2022年3月，农业农村部发布《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》，提出要加快推动新型农业经营主体高质量发展。随后，各地全力推进新型农业经营主体培育及提质增量计划，经营主体日益多样，组织化程度不断提升。一方面，农业企业的经营范围不断拓展。截至2023年底，全国共有县级以上龙头企业9万多家，其中国家重点龙头企业2285家，初步形成了国家、省、市、县四级龙头企业多层次梯队。各地采取“龙头企业+专业合作社（基地）+村集体经济组织+农户（家庭农场）”等多种模式，引导农民以土地承包经营权等生产要素入股，结成利益共享、风险共担的多种形式利益共同体。农户通过自主种植养殖、代养、签订种植订单、以工代赈、入企务工等方式，参与全产业链生产活动。2023年，龙头企业带动就业1461万人，其中带动农民就业1027.8万人，占比70.4%。

（五）乡村产业发展政策措施体系化

2018年颁布的《乡村振兴战略规划》明确产业兴旺为乡村振兴核心目标。2019年颁布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》对乡村产业发展周密部署，要求建立以农业农村部门牵头抓总、相关部门协同配合、社会力量积极支持、农民群众广泛参与的推进机制。2021年出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第十二条提出，各级人民政府应当坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接。按照中央要求，“十四五”期间，国家出台了一系列支持乡村产业发展的财政、金融、人才、科技、土地等政策支持措施。作为“十四五”收官之年，2025年中央一号文件明确要求有序引导工商资本下乡，完善用地保障政策，健全人才保障机制，优化乡村产业发展环境。

三、乡村产业发展面临的主要问题

（一）市场效益普遍不高

乡村产业依托自然资源开展生产、加工、流通和销售，但抵御自然风险的能力尚未得到根本性提升。洪水与干旱交替、台风强风等极端天气，以及非洲猪瘟、禽流感等动植物疫病，对农业生产的破坏性仍然很大。我国人多地少，农业生产端仍有大量传统小农户，与美国等农业强国相比不具备竞争优势。初级农产品尤其是生鲜食品，除少数区域依托特殊自然条件能生产优质“土特产” 外，大部分地区产品质量差异较小。农产品加工企业以中小企业为主，受资金与技术实力限制，影响市场细分和品牌建设。乡村物流设施网点不足、配送成本较高，加之鲜活农产品的季节性特点，导致高效运输服务受限，不少农产品产销对接不畅。消费端方面，在恩格尔定律作用下，食品消费占消费支出的比例下降，农业食品消费总量增长有限。2024年，全国总人口14.08亿，居民人均食品烟酒消费支出8411元，全年食品烟酒消费总支出11.89万亿元。这一规模基本构成农业食品行业的市场总容量，占GDP的10%左右。然而，以农业食品行业为生的人口却占总人口的40%以上，“人多地少、从业人口多而市场容量有限” 的矛盾突出。农业农村部乡村产业发展司《2024年全国农业产业化龙头企业发展报告》调研数据显示，2023年全国68372家市级以上农业龙头企业普遍出现营收增速趋缓、利润下降的情况。2023年，全国农业龙头企业营收13.97万亿元， 同比增长1.6%；净利润4840亿元，同比下降17.5%。其中，养殖、电商平台、仓储类企业利润下降明显。养殖全行业亏损，电商平台净利润同比下降31.9%，仓储业净利润同比下降14.8%。大量中小农业企业生存困难，联农带农的就业增收能力因此受限。

（二）科技支撑不足

乡村产业产学研合作机制不健全，高校和科研机构成果难以落地乡村，这是历史积累的体制机制问题。农业科技创新能力不强，科技领军企业缺乏，农业企业创新能力较弱。同时，存在“试验田产量高、大田产量低”的现象，且科技成果转化慢、转化率低。农业企业技术装备水平平均落后发达国家15年以上，企业平均耗电量、耗水量分别是发达国家的2－3倍。很多农业企业产品未达到国际质量标准，“小而散、小而弱、小而低”的问题突出。2023年，全国68372家市级以上农业龙头企业科技研发投入1692.4亿元，平均每家企业投入研发经费247.5万元，研发投入强度为1.21%。其中，国家重点龙头企业科技研发投入605.5亿元，平均研发经费3145.7万元，研发投入强度为1.16%。省级龙头企业科技研发投入679.9亿元，平均研发经费324.8万元，研发投入强度为1.2%。市级龙头企业科技研发投入406.9亿元，平均研发经费89.4万元，研发投入强度为1.32%。由于研发投入不足，大多数农业企业难以开展有效的科研创新活动。

此外，农民科技素养普遍较低，对新技术的接受和应用能力较弱，乡村产业发展缺乏高素质人才。2024年，农业从业者平均年龄53岁，其中45%为小学文化程度。

（三）三产融合水平有待提高

受市场、科技、管理等因素影响，乡村产业三产融合水平仍较低，产业链条延伸不充分，产品附加值偏低。农产品深加工能力不强，企业规模普遍较小，且大多数停留在初级加工阶段。同时，加工副产物的循环利用、全值利用、梯次利用水平较低，实现变废为宝、化害为利的能力不足。在农业多功能性拓展上，已开发的项目多数仍以观光旅游为主，缺乏对乡村文化、风土人情的深度挖掘，项目设计同质化较为严重，特色和创意不够鲜明。农业经营主体普遍生产规模小，技术和经营管理水平不高，仅以单一种植或养殖为主，导致参与融合度低。部分农民合作社“有组织无合作”，无法有效带动农民参与产业融合发展。能代表中国形象的农业品牌培育，远不能满足现代乡村产业体系建设的目标要求，乡村产业在国际产业体系中的地位亟需提升。

（四）产业用地等政策多变

乡村产业属于长期投资，需要时间培育。从“大棚房”整治、“退耕还林” 到“非农化”“非粮化”治理，相关政策变动频繁。部分地区一刀切的做法， 导致许多农业项目被迫终止，乡村产业受政策影响大。当前，乡村产业发展过程中，用地政策矛盾尤为突出。一是国土空间规划和村庄规划存在冲突，导致乡村产业发展项目难以落地。二是审批效率低下。受制于建设用地指标和规模，乡村产业用地审批进程缓慢。城乡融合发展所需的资金、技术、人才城乡双向有序流动仍有诸多障碍，乡村产业所需的人才、资金、物资等要素还不能得到有效保障。很多农业企业严格执行《中华人民共和国劳动合同法》面临较大困难，尤其是大量需要临时用工、季节用工、辅助工的企业，不得不采取劳务派遣的形式降低用工风险。此外，企业应对各类检查、填报数据的要求多，政府不当干预企业正常经营的情况仍时有发生，乡村产业发展的营商环境还有待完善。

四、“十五五”时期乡村产业发展目标与思路

（一）发展目标

在我国经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固、外部冲击影响加大的背景下，需合理确定阶段性重点任务和推进时序，尊重客观规律，不超越发展阶段，不提脱离实际的发展目标。基于此，确立了到2030年乡村产业发展的主要目标：乡村产业更加兴旺，全链条实现转型升级，功能多样、业态丰富、融合紧密，现代乡村产业体系发展格局基本形成。具体目标包括：确保粮食等大宗农产品有效供给，农产品加工业产值达到20万亿元，农产品加工产值与农业产值比达2.8∶1。县域富民产业取得重大进展，形成具有市场竞争力的示范发展模式，优势特色产业集群项目达到400个，建设国家现代农业产业园600个， 乡村旅游人次达到35亿。东部发达地区、中西部具备条件的大中城市郊区乡村率先基本实现农业农村现代化。培育一批代表中国农业文化软实力的农产品国家品牌、区域公用品牌、企业品牌，其中国家品牌达300个。绿色发展模式更加成熟，绿色低碳循环的农业产业体系初步建成。乡村产业科技含量显著提升，围绕区域优势主导产业，推动农业生产、加工、物流、研发、服务等环节深度融合，促进乡村产业全产业链向纵深发展。农业龙头企业等新型农业经营主体的市场竞争力和效益持续提升，联农带农能力增强，农民增收渠道持续拓宽，产业对巩固脱贫成果的支撑作用进一步凸显。国家重点农业龙头企业达到3500 家，国家、省级和市县级重点农业龙头企业总数达到10万家以上。

（二）基本思路

在2024年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记对做好“三农”工作作出重要指示，强调“要积极发展乡村富民产业，提高农业综合效益，壮大县域经济，拓宽农民增收渠道”。“十五五”时期，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化乡村产业“重中之重”的地位。市场是资源配置最有效的方式，生产要素投入、项目立项、品牌建设等乡村产业发展相关环节，必须以消费者为中心。政府主要在营商环境、产业规划、科技创新、投资撬动等方面发挥引导作用。科技是第一生产力，是产业提质增效的基本保障。“十五五”时期，乡村产业需立足科技创新，培育、应用并推广新质生产力， 推进乡村产业链、供应链、价值链提升，优化资源要素配置效率，实现乡村产业转型升级。立足于乡村产业链发展的科技需求，从品种、生产基地、加工、流通、循环利用等环节入手，全面提升产业科技含量和全要素生产率。推动要素聚集，以产业集群、产业园区、产业强镇、农文旅科教融合等三产融合平台建设为抓手，推动三产融合发展。坚持生态优先、绿色发展，以资源环境承载力为基础，以农业资源集约利用、投入品减量增效、废弃物资源化利用、产业绿色低碳转型为重点，提升农业绿色发展水平。坚持乡村产业“姓农、务农、为农、兴农”的根本宗旨，形成企业和农户在产业链中优势互补、分工合作的格局，让农民分享更多产业增值收益。

五、“十五五”时期乡村产业发展措施

（一）以服务消费者为中心，畅通市场渠道

经过改革开放以来的发展，特别是“十四五”时期的推进，我国农产品供需形势发生了显著变化。除不具备成本优势和比较优势的油料、饲料、糖料作物外，其他大宗农产品（如蔬菜、水果、茶叶、各类畜产品及加工食品）市场供给充足，但也出现了价格低迷、销售困难的问题。“十四五”时期乡村旅游人次未实现显著增长，主要原因是该时期建设的许多乡村旅游场景未能有效满足市场需求。“十五五”时期，我国乡村人口将进一步减少，城镇化水平将提升至70%。同时，各类电商平台向乡村延伸，乡村商业模式也将发生深刻变化。这一时期，乡村产业需从宏观政策制定到企业经营战略，全面从“生产导向” 转向“市场导向”，并以服务消费者为中心，依托大数据和网络销售平台，深入研究市场需求。为此，亟需加强市场流通骨干网络建设，改造提升批发市场，布局城郊仓储基地。健全电子商务和物流服务体系，建设县域集采集配中心，推动客货邮融合发展。品牌是现代商业社会重要的文化软实力，需加大国家农业品牌建设力度。例如，推出面向国际市场的“中国大米”“中国大蒜”“中国苹果”等国家品牌，参与全球竞争。同时，瞄准细分市场，打造区域公用品牌，培育企业自有品牌，构建特色产品品牌及个人品牌。通过文化赋能推进特色化、精品化、标准化发展，满足市场新需求。建立现代农业全产业链标准体系和系统质量控制体系，瞄准高收入群体需求优化产品供给。财政支持的产业融合项目需加强论证，不追求速度，更注重效益与质量。提升乡村产业运营水平，充分盘活“十四五”时期投入乡村的大量“沉睡”资产。

（二）促进乡村产业转型升级

紧扣乡村产业转型升级要求，以培育农业新质生产力为核心抓手。分类推进应用基础研究、前沿关键技术创新，以及新品种培育、投入品创制、农机装备研发、智慧农业技术研发等不同领域的科技攻关，让农业科技赋能产业各环节，打通产业发展瓶颈，培育壮大新兴产业、布局建设未来产业。粮油棉糖作物以大面积单产提升和降低生产成本为重点，筑牢国家粮食安全底线。加强质量安全监测、风险评估、膳食营养等关键技术研发，强化农产品全加工周期的品质精准调控、资源减损提质及智能高效制造等关键技术研发应用，增强农产品供应链韧性和稳定性。针对乡村劳动力老化短缺趋势，加强劳动替代性技术研发、推广与应用。聚焦大型高端智能农机装备、丘陵山区适用农机装备等重点方向，突破一批标志性整机装备及关键零部件技术研发，推动物联网、大数据、人工智能等信息技术与农机装备融合应用，提升农业产业大脑建设水平。加强成本节约型、资源循环利用技术研究与推广，推动绿色化生产。集成应用乡村空间布局、产业布局、乡村文旅、宜居住宅等关键技术模式，优化乡村产业空间布局。

（三）以三产融合发展丰富乡村业态

“十五五”时期，需进一步拓展三产融合深度、宽度与高度。持续支持农业优势特色产业集群、国家及省市级现代农业产业园、农业产业强镇建设，强化其作为产业融合发展核心载体的作用。推进种养结合，加快稻渔综合种养和农牧循环系统建设。实施农产品加工业提升行动，促进农业与农产品加工业深度融合，提高农产品加工转化率。同时，强化加工减损增值、加工流通副产物高效利用，加快培育产业链融合共生、资源能源高效利用的绿色低碳循环产业体系。有序发展农事体验等新业态，探索现代农业、休闲旅游、田园社区融合发展新模式。推进农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，建设一批全国休闲农业重点县、文化产业赋能示范县，打造中国美丽休闲乡村、中国和美乡村，培育休闲农旅新文化，构建乡村旅游新格局。做好“土特产”文章， 推动特色种养、特色食品、特色手工业及特色文化协同发展。大力发展生产服务业，构建全链条服务体系，扶持乡村产业咨询服务业成长。搭建创业平台、强化创业指导、优化创业环境，建设一批创新创业孵化基地。

（四）优化国内及海外乡村产业空间布局

落实农业功能区制度，科学合理划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，重点建设以“七区二十三带”为主体框架的农产品主产区。推动形成具有区域特色的产业体系，优化不同区域特色产业布局。省级层面可按类别或分产品制定特色农业产业空间布局与发展规划，科学划分乡村经济发展片区。新建优势特色产业集群，同时巩固提升已建成集群，打造乡村产业跨区域协同发展平台。推动县域产业协同发展，以现代种养业和农产品加工业为基础，构建以县城为枢纽、小城镇为节点的县域产业协同发展体系， 统筹推进农业产业园、科技园、创业园等各类园区建设。细化村庄分类标准， 科学确定发展目标。推进脱贫地区帮扶产业高质量发展，构建成长性好、带动力强的帮扶产业体系。引导农业龙头企业“出海”，参与全球农产品供应链建设，布局关键节点，构建“国际国内联动、多技术融合、多因素驱动创新”的“全球价值链中心农业企业”发展新格局。

（五）完善土地等要素保障措施

优化乡村营商环境，保障投资者合法权益，稳定投资预期，引导社会资本投资乡村产业。针对乡村产业发展中较为突出的土地利用历史遗留问题，应按法定程序分类分策依法处理，杜绝强推强拆、“一刀切”做法。通过优化生产、生活、生态空间布局，在国土空间规划编制与实施中，预留一定比例的规划建设用地指标用于农村基础设施建设和产业融合发展项目。探索点状供地、混合用地等新机制，简化审批程序。针对工厂化育苗、设施农业等新型农业生产形态，需明确其土地利用性质。优化提升财政支农资金使用绩效，增强各类补贴政策的针对性。支持设立乡村产业发展基金，创新优化金融服务。完善农业保险政策，提高农业保险保障水平。搭建涉农信用信息平台，开展信用建档与评级。支持龙头企业相关监测信息向金融监管部门共享，强化对龙头企业的中长期融资支持机制。推动“科技－产业－金融”良性循环，引导金融资本在农业领域“投早、投小、投长期、投硬科技”。完善乡村人才政策，吸引各类人才投身乡村建设。总结富有中国特色、顺应时代潮流的农业企业家成长规律，弘扬农业企业家精神，支持和爱护农业企业家。加强高素质农民培训，培养乡村产业实用技能人才。

（六）完善利益联结机制，建设乡村共富产业

乡村产业发展的根本目的在于带动农民致富增收，促进共同富裕。为此，需构建公平合理的利益联结机制，推动龙头企业、合作社等经营主体与小农户建立契约型、股权型、分红型等多元利益联结方式，让农民真正分享产业增值收益。支持农业龙头企业转型升级、做大做强做优，对带动农民增收能力突出的龙头企业加大倾斜支持力度。支持发展规模适度的家庭农场，进一步推动农民专业合作社规范运行。依托农产品加工龙头企业，培育形成国家、省、市、县级农业产业化联合体。农村集体经济是推动农民实现共同富裕的重要基础。深化农村集体产权制度改革，拓展农民和农村集体参与乡村产业发展并从中获益的途径。建立扶持政策与带动农户增收成效挂钩机制，完善跟踪评价制度。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加大产业帮扶力度。