【作者简介】孔祥智，中国人民大学吴玉章讲席教授/农业与农村发展学院教授、博士生导师；杨子姝，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生。

【文章来源】《行政管理改革》2026年第2期

文章结构

一、片区化推进乡村振兴的内涵

二、片区化推进乡村振兴的主要模式与适用性分析

三、片区化推进乡村振兴的实现机制

四、片区化推进乡村振兴的现实挑战与政策建议

摘要

在加快城乡融合发展与全面推进乡村振兴的新阶段，单一村庄发展的局限性日益凸显，片区化发展成为破解乡村原子化治理困境、实现全域共同富裕的关键路径。立足相关理论，深入阐释以片区化推进乡村振兴的逻辑内涵。基于多案例比较发现，治理共同体型、产业链整合型与生态转化型形成了当前典型的实践模式，而组织统筹、规划引领、要素重组、产业融合与利益联结协同形成了其可持续运行的共性机制。为化解跨村建设面临的行政壁垒与要素制约等深层现实挑战，需进一步完善要素保障与利益联结机制、构建现代农业产业集群、推动产业链全环节增值、强化数智赋能培育新质生产力及深化跨界治理组织变革，实现体制破局与全域共富的良性互动。

引言

农业农村现代化是实现中国式现代化的基础与关键。中国式现代化以全体人民共同富裕为本质要求，其重点在乡村，难点也在乡村。乡村振兴战略正是推进农业农村现代化、缩小城乡差距、实现共同富裕的重要制度安排。党的二十届四中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，“学习运用‘千万工程’经验，分类有序、片区化推进乡村振兴，深入实施乡村建设行动，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度”。2026年中央一号文件再次强调，要“分类有序、片区化推进乡村振兴”。这一重要部署，明确将片区化确立为新阶段推进乡村振兴的关键抓手。

党的十八大以来，党中央将精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发的基本方略，成功实现了精准识别扶贫对象与帮扶责任的压实，发挥了集中力量解决绝对贫困的制度优势。随着脱贫攻坚目标如期实现，乡村工作的重心由消除绝对贫困转向促进全面振兴，发展目标从兜底保障转向质量提升和区域协同，单一村庄在资源承载能力和发展空间上的约束逐步显现。一方面，资源配置碎片化导致发展动能不足，单个村庄受限于规模与资源禀赋，常陷于“有地无钱、有钱无地”的错位矛盾；另一方面，村际发展断层化导致共富难度加大，少数“明星村”与周边薄弱村形成巨大反差，难以形成连片风景。

在此背景下，“以片区化推进乡村振兴”应运而生。片区化模式发轫于山东，深化于浙江“千万工程”，其不是简单的合村并居，而是在保持行政建制不变的前提下，通过统一规划、统筹政策、整合资源，推动产业连片发展、环境连片整治、组织连片共建，依靠强村带弱村实现共同发展。片区化发展为破解乡村治理难题、实现全域共同富裕提供了全新的方法论，是中国特色社会主义乡村振兴道路的生动实践。

然而，片区化推进乡村振兴仍面临若干亟待回应的关键问题：一是片区化重塑乡村发展内在逻辑的深层机制尚需厘清；二是在行政区划刚性约束下，片区发挥中观枢纽作用的制度路径与可持续运行机理仍需探索。围绕上述议题展开系统分析，对于深化片区化内涵的理论认知、总结可复制可推广的实践经验，具有重要的现实意义与学术价值。基于此，本文在梳理片区化实践背景的基础上，从发展格局、空间组织与要素配置等维度，系统分析片区化推进乡村振兴的内在逻辑，归纳不同类型的实践模式，提炼其共性运行机制，剖析当前实践面临的现实困境，并进一步提出针对性的政策建议，以期为新阶段乡村振兴与城乡融合发展提供更具解释力和可操作性的理论支撑。

一、片区化推进乡村振兴的内涵

片区化推进乡村振兴是在城乡融合发展与共同富裕目标导向下，对乡村地域空间组织、要素配置逻辑与基层治理范式进行的一次系统性变革。这一转变蕴含着深刻的政治经济学与空间治理内涵，其核心在于通过重构发展的基本单元、空间形态与动力机制，回应乡村内部发展不平衡与城乡外部发展不充分的双重挑战，从而为乡村全面振兴提供一种更具整体性的制度性方案。

（一）发展格局的重塑：从单点极化向全域共富的价值跃升

在市场机制主导的资源配置逻辑下，乡村发展往往呈现出明显的非均衡特征。资源、资本与公共投入更倾向于向区位条件较好、组织能力较强、项目承载能力较高的村庄集聚，从而在乡村内部形成“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应。与此同时，城乡之间由于发展阶段与制度条件差异，长期存在要素单向流动的结构性问题，进一步加剧了乡村地区的人口流失与发展空心化。在双重作用下，乡村振兴若仅依赖单个村庄各自推进，只能实现局部改善，难以在更大范围内形成协同效应，与共同富裕的目标取向之间存在内在张力。

片区化推进乡村振兴是对上述发展格局问题的一种制度性回应。其核心在于通过重构发展单元，将原本分散、孤立的村庄纳入一个具有明确功能分工和利益联结的整体框架中，从而在更大空间尺度上重塑乡村发展的基本格局。通过片区化建设，原有以行政村为边界、以单点项目为特征的发展模式，转变为跨村协同、优势互补的发展共同体，使资源配置和发展成果能够在区域内部实现更为均衡的扩散。具体而言，片区通过制度化安排，将原本可能加剧分化的“虹吸效应”转化为具有带动功能的“辐射效应”，使核心村在集聚要素的同时，被明确赋予带动周边协同发展的责任，通过产业协作、就业吸纳和公共服务共享等方式，将发展红利向片区内部扩散。

从城乡关系的视角看，片区化为城乡融合发展提供了一个功能清晰、尺度适中的中观载体。相较于单个行政村，片区在资源体量、产业规模和服务承载能力上更具整体性，更有条件承接城市产业外溢、资本下沉与消费需求回流；相较于县域整体，片区又更贴近乡村实际，能够在不改变现有行政建制和基层治理结构的前提下，灵活组织资源、回应差异化发展需求。因此，片区是嵌入县域治理体系之中、用于推动城乡要素双向流动与功能衔接的重要中间层级。

从长远发展趋势看，资源向条件较好的中心村适度集聚，是现代化进程中的普遍现象，也是提高要素配置效率的客观要求。片区化通过制度设计，对这一过程加以规范和引导，确保在允许中心村承担集聚功能、形成产业与服务枢纽的同时，明确其辐射带动责任和利益分享机制，防止集聚演化为新的排他性优势，避免出现中心村繁荣而周边村停滞的发展断层。因此，片区化并非对自然集聚趋势的逆向干预，而是将其制度化嵌入到以全域共富为导向的发展框架之中。

（二）发展空间的重构：从行政边界的分割到功能区域的融合

我国乡村治理的传统根基在于以血缘、地缘为纽带的行政村，但在高质量发展阶段，这一微观单元日益显现出空间尺度与资源承载力的局限。根据新制度经济学的观点，清晰的行政界线在界定产权的同时，也在客观上切割了自然地理与经济地理的连续性。一方面，自然空间的破碎化阻碍了系统治理。河流、山脉、森林等生态系统往往跨越村界，以行政村为单位的治理模式极易陷入“公地悲剧”，导致生态产品的价值难以完整转化。另一方面，经济空间的分割推高了交易成本。现代农业产业链条的延伸需要跨区域的土地流转与物流配套，但行政壁垒使得要素跨村流动的协调成本上升，阻碍了市场要素的自由流通与优化配置。

片区化通过空间重组突破“最小有效规模”的约束。片区的设置将若干分散的微观村落，重组为具有一定规模效应与功能完整性的中观发展单元。这种“连片”是基于功能互补与比较优势原则的深度化学反应。一是实现基础设施的共建共享。在片区尺度上统筹布局水、电、路、气、网，可以有效规避“村村点火、户户冒烟”造成的资源重复配置与浪费，显著降低单位产出的边际建设成本。二是推动公共服务外部性的内部化。通过片区统筹，将原本具有正外部性的公共产品纳入统一的成本收益核算体系，有效解决单个村庄建设动力不足的问题，在片区内部实现受益者与建设主体的利益平衡。

空间组织形态的重构，必然对治理方式提出新的要求。片区化发展突破了单一行政村的治理边界，但又尚未形成独立的行政层级，其有效运行有赖于跨村统筹机制的配套完善。从这一意义上看，片区既不是对现有行政体系的替代，也不是简单叠加的新层级，而是一种功能性治理单元。它通过制度化的平台设计，承接县域层面的总体规划和资源配置，同时协调村级层面的具体实施与利益分配，推动乡村治理结构由以行政村为单位的离散治理，逐步转向以片区为节点的协同治理和整体治理。

（三）发展动能的再造：从资源单点下沉到要素系统重组

从政策实践看，乡村振兴并不缺乏来自财政、项目与专项资金层面的持续投入，但在不少地区，这些投入并未有效转化为稳定的产业动能与内生增长能力，其关键原因在于资源尚未完成向发展要素的有效转化。资源下沉往往以项目为载体、以行政村为单元推进，呈现出投入分散、周期较短、难以持续的特征，容易形成“项目建成—运行乏力—再度投入”的路径依赖，难以产生协同效应和规模效应。

片区化推进乡村振兴，实质上提供了一种将零散资源转化为系统性要素配置的新机制。其首要作用在于重构传统要素的配置边界与组织方式。在片区尺度上，土地不再局限于单一行政村内部的零散经营，而是通过连片整合、用途统筹和功能分区，为规模化种养、加工配套和产业延伸创造空间条件；劳动力不再被限定为“就地就业”的使用对象，而是在片区内部实现岗位分工与技能匹配，提高人力资本的使用效率；资本投入也能够围绕片区整体产业布局进行集中配置，增强资金使用的连续性与放大效应。通过在更大空间范围内推动要素重新组合，片区化为村际专业化分工与协同合作提供了制度基础，有效缓解了单一行政村发展中普遍存在的同质化竞争和规模不足问题。

在此基础上，片区化还显著提升了乡村对新型要素的吸纳能力。相较于单个行政村，功能片区在资源体量、市场预期和组织稳定性方面更具整体性，更容易形成清晰的产业定位与可实施的项目组合。这种整体性有助于降低外来资本和专业主体进入乡村的制度成本与不确定性，使其能够在相对可控的环境中开展中长期投资与运营。尤其是在数字技术、现代物流、品牌运营和专业化服务等领域，片区尺度为高新技术应用和商业模式落地提供了必要的应用场景和规模基础，使数据等非传统要素得以嵌入乡村产业体系并持续发挥作用，推动生产力向创新驱动转变。

因此，片区化所带来的效应并非各类要素的简单叠加，而是通过配置方式的改变推动要素之间形成互补关系，从而实现发展动能的质性跃迁。当土地整合、劳动力分工、资本集中与技术嵌入在片区层面协同发生时，乡村产业的生产函数结构随之发生变化，原本依赖要素数量扩张的增长模式，逐步转向依靠组织效率和要素协同提升的集约化发展路径，实现农业新质生产力的培育与释放。在这一意义上，片区化通过推动资源由“单点下沉”走向“系统重组”，为乡村振兴注入了更具持续性的内生发展动力。

二、片区化推进乡村振兴的主要模式与适用性分析

根据关于“位置相邻、功能相近、产业相联”的界定，片区化建设在物理空间上普遍呈现出组团式、连片化的特征。但在相似的空间组织形式之下，不同地区推动片区一体化的核心动力并不相同。从既有实践看，各地往往围绕自身最为突出的资源禀赋与约束条件，选择差异化的推进路径。基于主导驱动力量的不同，当前片区化推进乡村振兴的实践样态，主要可归纳为以下三种典型模式。

（一）治理共同体型片区

治理共同体型片区主要回应的是片区内部乡村发展不平衡、村际差距持续扩大以及空心村公共服务供给效率低下的矛盾。该模式主要通过引入行政力量作为“有形之手”，通过构建纵向穿透的组织架构和横向联结的利益机制，打破行政村之间的壁垒。这一模式具体呈现为两种治理路径。一是确立以片区内的中心村为增长极，构建“中心带动周边、强村反哺弱村”的垂直帮带体系。通过将强村的品牌势能、管理经验与资本积累进行跨村输送，实现片区内公共服务的均等化供给与集体经济的“帕累托改进”。二是以多村抱团为特征的水平协同，通过建立统一的决策与运营平台，将原本分散的村庄整合成责任共担、利益共享的共同体。

山东省临沂市费县胡阳喜柿片区提供了以“头雁领航”驱动区域共富的典型样本。针对村庄发展能级差异大的现实，该片区确立起一套“雁阵型”村居治理结构。针对片区内村庄发展基础差异较大、部分弱村组织动员能力不足的问题，当地以兴胜村为核心，对周边4个相邻村庄的治理结构进行重组，构建起以片区党委为核心的组织体系。通过垂直整合的组织安排，原本分散的基层党组织被纳入统一协调框架之中，各村在公共事务决策和项目实施中的参与能力得到显著提升。在产业运作层面，该片区构建“党支部+共富公司”的运营载体，注册成立了全镇首家“党支部领办共富公司”，通过抱团发展将各村土地、资金等要素紧密联合。在这一机制下，胡阳喜柿片区的西红柿产业不再是单打独斗，而是升级为“农户承包+公司分红”的现代化经营模式。该片区通过“强村领跑、弱村跟进”的雁阵效应，成功带动了全镇6000余户种植户嵌入产业链，不仅建成了全国最大的温室西红柿种植基地，更实现了村集体与群众收入的双重跃升。

四川省绵阳市安州区花城果乡片区通过构建跨村统一的组织决策与利益分配体系，探索了以制度化整合替代松散协作的强村带动路径。针对资源碎片化与村际联动不足的痛点，该片区探索出一条在“大党委”领导下“多经济组织+创服公司”的“1+N+1”村级片区发展路径。在治理架构上，通过设立片区“大党委”实现决策权的集中与统一，由镇级领导挂帅，统筹片区内村党组织与“两新”组织，并创新地将党支部建在产业链上，实现了组织力与生产力的深度融合。在利益分配上，该片区突破传统的帮扶逻辑，通过成立片区服务公司统一运营劳务与农资，建立了严格的“5:3:2”利益分配法则，不仅规避了公共品供给中的“公地悲剧”，更通过统一品牌与统一服务，将片区内的土地、人才、资金等要素实现了深度融合，为宜居宜业和美乡村建设提供了可持续的内生动力。

（二）产业链整合型片区

产业链整合型片区主要回应的是传统乡村产业小而散、同质化竞争严重以及产业链条短、附加值低的“规模不经济”问题。该模式的形成逻辑在于打破行政边界，依据产业基础与资源禀赋，构建跨村域的产业功能区。其目的是沿着产业链条进行空间上的系统整合，再通过引入龙头企业或组建强有力的运营主体，对片区内的土地、资金、技术、景观等生产要素进行统一配置，实现从“单打独斗”向“集群发展”的转变，从而降低制度性交易成本，提升全要素生产率。

青岛西海岸新区张家楼片区通过引入龙头企业作为产业组织核心，推动农业生产要素沿产业链进行纵向整合，形成以企业为枢纽的片区化产业集群。张家楼片区并未满足于传统的农业种植，而是依托当地龙头企业带动，构建了“现代农业+文化产业”的双引擎产业链。在农业链条上，片区引入联想佳沃等链主企业，建设全国最大的蓝莓全产业链基地，通过“种苗繁育—规模种植—深加工”的垂直整合，带动全街道种植蓝莓1.17万亩，实现了农业的工业化运作。在文化链条上，依托绿泽画院等国家级文化出口企业，形成了集油画创作、交易、展览于一体的产业集群，年产值达3亿元。张家楼片区打造的特色产业功能区，通过资本要素的强势注入，成功将原本分散的土地与劳动力吸附在产业链上，实现了从一颗蓝莓到一个产业集群的现代化跃升。

除依托龙头企业带动外，广东省海丰县赤坑镇还通过跨村联合组建集体控股的市场化经营主体，探索了以片区级主体培育推动产业链整合的实现路径。面对单个村庄市场对接能力弱的困境，该镇突破传统村级经营边界，由多个行政村联合出资组建带农强村公司。带农强村公司作为片区统一的运营主体，集中承接土地流转、资产运营与项目建设，实现了资源要素的统一配置。通过这一制度安排，原本分散在各村的产业项目和经营资源得以“打包入市”，显著降低了交易成本和市场进入门槛。在利益分配上，通过明确股权结构和收益分配规则，将村集体、参与农户与公司经营绩效直接挂钩，引导农民以土地、劳动力等要素参与片区产业发展，推动农民从“被动参与”向“利益相关方”转变。依托联村公司这一平台，赤坑镇逐步形成了跨村协同、统一运营的产业发展格局，为后续引入社会资本、进一步延伸产业链条奠定了基础。

江西省萍乡市湘东区通过高端科创要素植入，推动传统农业向技术密集型产业跃升。在空间组织上，湘东区引入浙江高水平专家团队进行整体规划，创新提出“百里乡村振兴示范带”空间战略，实现空间上的连片集约，将原本零散分布的村庄、农业基地与生态景观，整合为连续可达、整体可感的乡村产业空间。同时，将城市客流作为关键要素引入产业循环，精准抢占城市“近程、易到、高频”的微度假市场。在技术要素上，引入高水平专家团队，并积极拓展“互联网+农业”“文化+农业”等模式，将现代育种技术与数字化工具植入传统农业，推动产业链向高附加值环节攀升。

（三）生态转化型片区

生态转化型片区主要回应的是乡村生态资源与文化资源在空间分布上的整体性与现行行政区划和单个行政村治理模式之间的矛盾。与土地、劳动力等可在市场中相对流动的生产要素不同，生态景观与历史文脉具有显著的不可移动性与强外部性。在单个行政村尺度下，围绕不可移动资源展开的开发与保护往往面临治理半径受限、收益外溢严重等约束，容易导致景观破碎、文化割裂以及低水平同质化竞争，难以实现生态价值的有效转化。生态转化型片区的核心逻辑，在于通过扩展治理与经营的空间尺度，实现生态与文化资源价值的整体重构及外部性内部化，其首要目的是实现保护与发展的统一，即通过创新制度设计，将资源保护产生的巨大正外部性内部化为片区可持续的经济收益，使“绿水青山”的守护者同步成为“金山银山”的受益者。

江苏省苏州市吴中区的金庭片区提供了一个生态赋能的生动实践样本。金庭片区坐落于太湖中心，是吴中区构建的五大乡村振兴片区之一，拥有长三角地区少有的生态环境和自然资源。作为长三角稀缺的独立地理单元，该片区并未止步于传统的景点开发，而是探索出一条“生态产业化、产业生态化”的进阶路径。首先，确立“生态本底”的绝对地位，针对山水林田湖草沙等不可移动资源的完整性，打破行政边界进行全域管控。通过颁布实施《苏州市太湖生态岛条例》进行整体保护，划定不可逾越的生态红线，严格执行建设用地的“减法”与生态空间的“加法”，确保核心生态资产不贬值，为后续的生态价值转化奠定了基础。在此基础上，构建起“生态农文旅”的复合产业链。金庭片区将碧螺春茶、太湖风光、古村落群等元素系统整合，通过引导生态农业、精品民宿、文化研学、休闲康养等绿色产业围绕核心资产共生发展，构建了一个以整体生态文化资产为价值圆心，多元绿色产业循环互促的价值实现生态圈，有效实现了以点带面、连线成片，创新融合、联动发展。

山东省临沂市沂水县龙家圈街道崮下湖畔片区提供了山区将“美丽资源”转化为“美丽经济”的实证样本。针对片区内“一湖三崮”自然资源丰富但各村景观破碎、开发无序的困境，该片区实施了全域景观重塑的系统工程。在空间重构上，片区打破村庄壁垒，将6个行政村纳入统一规划，确立了“一带引领、三区共建”的总体思路。通过投入资金对25公里水岸线及山体资源进行生态修复，将原本荒芜的杂草地重塑为“沂水小桂林”“沂水小崂山”等网红景观带，完成了从环境痛点到生态亮点的质变。在价值变现上，片区建立了“整村运营”的转化机制。通过村党支部领办合作社，将盘活的闲置宅基地与山水资源打包，与沂水城投集团合作开发“崮浪屿”等民宿项目。这种模式成功将“山水硬资源”转化为“文旅软产品”，不仅带动了户均增收6000余元，更通过“乡村旅游+研学+赛事”的业态植入，真正实现了生态优势向发展优势的有效转化。

三、片区化推进乡村振兴的实现机制

片区化推进乡村振兴，需要通过一系列深刻的制度安排与组织创新，在跨村域范围内重构发展逻辑。各地实践虽因地制宜、模式各异，但其成功皆离不开一套能够保障跨村域集体行动有效、发展成果共享的共性基础机制。这些机制相互咬合、层层递进，共同构成了片区化从理念蓝图转化为振兴实绩的核心支撑体系。

（一）党建引领与跨村协同机制：确立统筹发展的政治内核

片区化建设的首要任务是破解“行政区经济”导致的治理碎片化问题，其核心在于构建超越单一村域的权威治理体系，实现由分散治理向整体性治理的转变。一是构建功能型党组织体系，按照“地域相邻、产业相近”原则，打破行政隶属壁垒，组建片区联合党委或功能型党支部。通过组织架构的实体化运作，赋予片区党组织在重大事项上的统筹协调权，确保政治优势转化为治理效能。二是建立扁平化的协同决策机制。依托联席会议制度或实体化运营机构（如片区管委会、强村公司），降低跨村合作中的交易成本，防止治理重心的悬浮或虚化。

（二）规划先行与系统集成机制：绘制整体发展的空间蓝图

在组织重塑的基础上，科学系统的规划是避免片区发展碎片化与低水平同质竞争的前提。片区化规划的核心要义在于多规合一与运营前置，它要求将整个片区视为一个功能完整的有机体进行全域设计，统筹安排生产、生活、生态空间，依据资源环境承载力与产业关联度，科学划定片区边界与功能分区，并同步考虑基础设施网络、公共服务设施的互联互通与集约共享。更为重要的是，高水平的片区规划必须超越传统的物质空间设计，在规划编制阶段即导入市场逻辑与运营思维。使空间布局主动适配未来主导产业的培育、产业链条的延伸以及专业运营的需求，确保每一寸土地、每一笔投资都能有效承载发展动能，实现空间生产与产业变现的有机耦合。

（三）资源整合与要素重组机制：激活内生发展的基础要素

片区化的直接效应，体现在为要素优化配置提供了更广阔的空间载体。通过突破行政村边界，对分散、零碎的资源进行系统整合，片区化为形成规模经济与组合效应创造了制度条件。在实践层面，这一过程主要围绕关键生产要素展开：在土地要素上，应通过全域综合整治、集体经营性建设用地入市等制度工具，推动“小田变大田”“闲地变活地”，提升土地的整体配置效率；在资金要素上，通过整合涉农财政资金，引导金融资本和社会资本以片区为单元进行集中投入，避免资金分散使用带来的效率损失；在人才与技术要素上，通过搭建片区共享平台，引入专业化运营团队，同时完善本土“田秀才”“土专家”的培育与共用机制，缓解行政村尺度下的人才瓶颈。

（四）产业融合与品牌增值机制：锻造可持续发展的核心引擎

产业兴旺是片区化实现可持续运行的根本支撑，其关键在于通过产业链延伸与产业体系重构，推动价值链整体跃升。片区化实践通常以当地特色主导产业为基础，通过空间上的统一布局，引导农业向农产品加工、文旅体验、品牌营销等高附加值环节延伸，逐步构建“生产—加工—服务”协同发展的复合型产业体系。在这一过程中，产业融合通过要素联动与功能互补，形成具有内在关联性的产业集群。同时，品牌建设应被置于产业运行的核心位置，通过打造具有稳定品质和高度辨识度的区域公用品牌，将片区所承载的生态、文化与工艺价值系统嵌入产品和服务之中，从而推动乡村产业由“卖原料”向“卖品牌”“卖体验”转变，在市场中形成可持续的竞争能力。

（五）利益共享与主体激活机制：筑牢共建共治共享的社会根基

片区化的最终成效，是将发展成果公平、可持续地转化为农民群众的获得感。因此，必须在片区运行中构建紧密而公平的利益联结体系，使农民在发展过程中既是参与者，也是受益者。首先，在产业项目设计与运营安排中，应同步嵌入“保底收益、按股分红、就业带动”等多层次分配方式，引导农户以土地经营权、劳动力或资金等形式参与产业运作，将其利益与片区整体绩效直接挂钩。其次，通过制度安排保障农民在片区事务中的知情权、参与权、监督权和一定程度的决策权，推动其角色由被动接受转向主动参与。只有在农民主体性得到充分激活的前提下，片区化发展才能获得持久的内生动力，实现经济发展与乡村社会活力的良性互动。

四、片区化推进乡村振兴的现实挑战与政策建议

尽管片区化为打破村域边界提供了制度设想，但在实际推进中，受制于行政体制惯性与利益分配的复杂性，仍面临资源整合不深、产业协同不畅与治理机制滞后等深层挑战。如果不能有效破解这些难题，片区化建设很容易仅停留在物理拼接层面。

（一）片区化推进乡村振兴面临的现实挑战

1.行政分割导致资源利用碎片化。片区化的逻辑起点是资源共享。当前，土地、资金等核心要素的配置权仍主要锚定在行政村一级，导致资源要素难以在片区内自由流动与高效配置。同时，片区内各村往往拥有相近的生态基底与文化脉络，但由于缺乏统一的运营主体与品牌规划，各村习惯各自为战，导致文化资源被割裂为孤立的景点，难以形成聚合效应，生态资源尚不能转化为连片的康养或旅游产品，致使片区对外缺乏核心吸引力与市场议价权。

2.产业发展陷入低端同质化。片区化的核心目标是培育产业集群，但目前多数片区仍未走出传统小农经济的路径依赖，产业组织化程度偏低，协同效应尚未充分显现。由于缺乏具备统筹能力的“链主”企业引领，片区内各村在产业选择上易出现跟风趋同，导致较为普遍的低水平同质化竞争。此外，跨村域产业链的纵向延伸也严重受阻。受制于二三产业用地难落实、冷链物流配套不足以及跨村利益分配机制缺失，产业链条往往被人为切断。片区难以将加工增值收益与品牌溢价留在当地，导致产业长期被锁定在价值链低端，难以实现从数量扩张向质量跃升的转变。

3.治理主体利益联结松散。片区化发展要求治理重心上移与治理边界外延，但现行的基层治理体系仍以行政村为基本单元，难以有效回应跨区域、多主体的协同需求。目前，片区多采用“党建联建”或“联席会议”等治理方式，在面临涉及土地权属调整、集体资产处置、收益分配比例等核心利益冲突时，这类协调机构可能缺乏强制力与执行力。同时，片区内尚未建立起紧密的利益共同体，企业、社会组织、新农人等多元主体参与治理的渠道不畅，农户与运营主体之间多为松散的买卖关系。治理结构的松散极易引发公用设施管护中的“搭便车”心理与集体行动困境，造成“政府干、群众看”的被动局面。

（二）分类有序推进片区化乡村振兴的政策建议

针对上述现实约束，有必要从体制机制重塑、产业体系升级与利益联结强化等维度系统发力，构建分类有序、协同推进的乡村振兴实施路径。

1.完善要素保障与利益联结机制，激发片区发展的内生动力。片区化的可持续发展依赖于畅通的要素流动通道与公平共享的利益分配格局，必须破除深层次体制机制障碍，构建激励相容的政策环境。一是建立健全以片区为单元的全域资源统筹配置机制。支持片区开展全域土地综合整治试点，依据片区发展时序，分批次、有步骤地对碎片化的耕地、闲置宅基地与低效集体经营性建设用地进行跨村整合与空间置换，通过“存量盘活、空间腾挪”，为产业融合与乡村建设提供精准的空间保障。二是构建“资金—土地—人才”协同发力的政策保障体系。整合各级涉农财政资金，设立片区化发展专项基金，发挥财政资金的杠杆作用。引导金融机构创新推出以片区整体信用、未来收益权等为基础的信贷产品。三是实施更加开放的乡村人才政策，建立“乡村职业经理人”引进与本土骨干培育的双轮驱动机制。必须始终将保障农民利益置于核心地位，推广完善“保底收益+按股分红+劳务收入”等多重利益联结模式，确保产业发展红利公平、可持续地惠及片区所有农户，筑牢共建共治共享的社会根基。

2.聚焦优势互补与空间集聚，构建现代农业产业集群。为有效扭转片区内村庄资源分散与同质竞争局面，应超越行政边界，遵循产业演进与空间经济规律，在片区尺度上推动形成结构有序、协同联动的现代农业产业集群。一是科学划定片区大小，分类编制产业集群发展规划。依据资源禀赋、交通区位与产业关联度，合理确定片区空间规模，坚持“宜大则大、宜小则小”，确保要素配置的效率最优。在此基础上，实施因地制宜的分类指导策略，通过明确各片区“一区一业”的核心定位，从源头上规避同质化竞争。二是培育“链主”企业引领的产业化联合体。针对农业经营主体“小、散、弱”的现状，应重点扶持具备技术、品牌与市场整合能力的龙头企业担当“链主”，鼓励其牵头联合农民专业合作社、家庭农场等主体，组建产权清晰、利益共享、风险共担的农业产业化联合体。通过推行统一生产标准、共建区域品牌、共享销售渠道，推动各类主体在产业链不同环节高效协作，形成大中小企业融通发展、优势互补的集群生态。

3.突破用地瓶颈与业态边界，推动产业链条全环节增值。针对农业产业链条短、附加值低以及二三产业用地难落实的问题，需通过政策创新打通堵点，实现产业价值链的跃升。一是创新适应乡村产业特性的差别化供地政策。深化实施点状供地、弹性年期等灵活政策，优先保障农产品产地仓储、冷链物流、中央厨房、精深加工等关键环节的合理用地需求，切实解决“有产业无空间、有原料无加工”的痛点，推动农产品在产地就近实现加工转化与价值提升。二是深化“农业+”融合模式以拓展产业价值网络。积极引导片区挖掘农业的生态涵养、休闲体验、文化传承等多重功能，推动农业与文旅、康养、教育、创意设计等产业深度融合。鼓励发展定制农业、共享农庄、自然研学、乡村文创等新业态，通过产业链的横向拓展与纵向延伸，将片区打造为多功能、高附加值的三产融合价值共同体，使农民能够更充分地分享全产业链增值收益。

4.强化数智赋能与科创植入，培育片区农业新质生产力。面对传统农业生产方式粗放、科技支撑不足的挑战，必须将科技创新与数字化变革置于片区化发展的核心位置，驱动产业体系向高效、绿色、智能方向升级。一是构建“产学研用”联动的区域创新体系。建议出台针对性政策，支持有条件的片区与高校、科研机构共建产业技术研究院、专家工作站等实体化创新平台，聚焦智能育种、绿色防控、产后减损等关键环节，开展技术攻关与集成示范，推动先进适用技术在片区内率先转化应用，实现产业发展动力从依赖传统要素向依靠科技创新转变。二是实施片区全域数字化基础设施升级与集成应用。统筹推进片区内5G网络、物联网、遥感监测等新型基础设施覆盖，搭建集成生产管理、资源调度、质量追溯、市场服务于一体的片区智慧运营平台。通过打通各行政村、各经营主体的数据壁垒，实现农业生产全过程、产业链各环节的数据贯通与智能决策，以数据流驱动技术流、资金流、人才流，重塑农业生产经营组织形式，全面提升全要素生产率。

5.深化组织变革与治理创新，筑牢跨界协同的制度基石。为有效调和“行政区”与“经济区”的运行逻辑矛盾，需要在维持现行行政区划基本稳定的前提下，大力推动组织架构与治理机制的适应性创新。一是完善功能型党组织引领下的跨村协同治理机制。推广设立实体化运作的片区联合党委或功能型党总支，并依法依规赋予其在片区发展规划审议、重大项目协调、跨界公共事务处置等方面的统筹职能。通过强化党组织的政治引领与组织协调，构建权责清晰、运转高效的跨村域公共事务决策与执行体系。二是探索“政经分离、市场运作”的片区实体化发展模式。鼓励支持片区依法组建由村集体、企业、社会资本等多方参股的强村公司或联合社，明确其市场化运营主体地位。推动形成“乡镇党委、政府负责规划引导与公共服务，强村公司负责资产运营与市场开拓”的良性分工，构建“政府主导不包办、市场发力不越位”的可持续发展机制。