一、时代背景：农文旅融合下的资产运营转向

脱贫攻坚和衔接推进乡村振兴期间，大量衔接补助资金投入到脱贫地区建设游客中心、民俗展演广场、非遗工坊、旅游厕所、观景平台、特色民宿院落、农耕文化体验馆等乡村旅游经营性及准经营性帮扶设施。据行业抽样调查，中西部地区部分乡村旅游帮扶项目因选址偏差、缺内容策划、缺持续引流、缺专业运营，出现"有设施无游客、有场馆无业态、有投入无收益"的半闲置或完全闲置现象——游客中心关门落灰、展演舞台荒草丛生、帮扶建成的民宿院落常年空置，个别甚至成为村集体每年需倒贴水电维护费的负担。

2025年中央一号文件明确要求"推进乡村文化和旅游深度融合，开展文化产业赋能乡村振兴试点，提升乡村旅游特色化、精品化、规范化水平""完善帮扶项目资产管理办法……支持各地盘活低效闲置资产"。2026年中央一号文件进一步提出"深化农文旅融合，推进乡村旅游提档升级，发展'小而美'文旅业态""压实帮扶项目资产常态化监管责任，加强低效闲置资产盘活利用"。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》要求充分利用各类已建设施、健全运行管护机制。2025年7月人力资源社会保障部发布"农村集体经济经理人"（乡村CEO）为新职业，为国家层面认定乡村职业经理人制度提供职业标准基础。在此政策窗口下，以文旅和乡村旅游领域为重点，通过"确权为基础、引入社会资本为杠杆、推行乡村CEO机制为运营核心、社会资本方出任董事长主导经营"盘活村集体闲置文旅资产，是发展休闲农业和乡村旅游、壮大新型农村集体经济的关键路径。

二、第一步：清产核资与确权——盘活的法定前提

按《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》及2025年中央一号文件"全面清查脱贫攻坚国家投入形成资产，建立统一的资产登记管理台账"要求，乡村旅游类帮扶资产盘活前必须先完成清产核资与确权。

（一）分类建账，锁定文旅类经营性及准经营性资产

由县级农业农村（乡村振兴）部门会同文旅部门牵头，乡镇配合，对辖区内帮扶资金形成的资产全面清查，按三类建账：经营性资产（游客服务中心、旅游商铺、特色民宿院落、非遗工坊、农耕文化体验馆、房车营地、露营基地配套设施、旅游停车场等——盘活主攻对象，部分准经营性文旅设施可参照经营性资产管理）；公益性资产（旅游厕所、通景公路、标识系统、公共观景平台等——只管护不经营，可捆绑委托合资公司一体化保洁维保）；到户类资产（到户民宿改造补助形成的农户自有设施等——确权到农户）。对文旅经营性资产逐一登记：资产名称、建设年度、原值、已计提折旧后净值、占地面积、建筑面积、附属设备清单、水电排污配套情况、周边旅游资源禀赋、当前闲置或半闲置或在用状态，全部录入全国农村集体资产监督管理平台。

（二）确权到村股份经济合作社

衔接资金到村实施的乡村旅游项目，其形成的经营性资产原则上确权到村股份经济合作社，领取《农村集体经济组织登记证》；不动产类（含集体建设用地上建筑物及附属用地使用权）同步申请办理不动产权证书。对跨村联建的旅游集散中心或片区性文旅项目，可按出资比例量化到各参与村股份经济合作社，或确权到乡镇级联合社或强村公司。未纳入集体"三资"台账、未完成确权的资产，不得作价入股、不得对外合作经营，这是政策红线。

（三）履行"四议两公开"民主程序

清产核资结果、拟盘活资产清单、初步评估值，必须经村党支部提议、村"两委"商议、党员大会审议、村民代表会议决议，决议及实施结果双公开，报乡镇政府及县级农业农村、文旅部门备案。这是后续引入社会资本、签订合作合同的必备前置材料。

三、第二步：引入社会资本——资产作价入股与合作经营

确权后，村集体不宜自行贷款追加投资（严防新增债务），最佳路径是以游客中心、民宿院落、非遗工坊、商铺、配套场地等评估作价入股或租赁，嫁接文旅企业的资金、策划、IP、渠道、客源组织和连锁管理能力，组建混合所有制文旅运营公司。

（一）主流合作模式

推荐采用"村集体资产作价入股加社会资本带资带策划带渠道带IP入股"，共同设立有限责任公司；也可对单体小型民宿或商铺采用"固定租金加营业额分成"以降低股权纠纷风险。

资产作价入股型：村集体以游客中心、民宿院落、非遗工坊、商铺、附属用地使用权按第三方评估净值作价入股，不追加现金出资；社会资本以货币资金（用于硬装改造、软装布草、证照办理、营销引流）、品牌授权、OTA渠道资源、成熟文旅管理体系统一实缴出资。租赁加成类型：村集体将闲置民宿院落或旅游商铺租赁给文旅企业、精品民宿品牌方或非遗文创运营商，约定不低于同期市场价的保底年租金，另按年营业额或年净利润提取一定比例作为集体二次分成，适合村集体希望收益更稳定、减少共同经营风险的场景。

（二）治理结构：社会资本方出任董事长，村集体通过监事会和股东会行使监督权

这是本文核心制度安排。传统村企文旅合作中常由村支书兼任合资公司董事长，易导致行政思维替代市场判断，文旅产品策划滞后、定价僵化、营销不专业。正确架构是：

合资公司董事长由社会资本方委派人员担任，全面负责公司战略规划、业态策划、品牌建设、OTA上线、价格体系制定、人员招录与考核等企业经营权。社会资本作为重要股东（可为控股或不控股但受托操盘），承担经营主体责任，享有充分经营自主权。村股份经济合作社作为重要股东，不在合资公司争夺董事长席位，而是通过股东会保留重大事项否决权和通过监事会全程监督。

具体治理结构如下：

股东会层面，村集体持有34%至51%股权，保留对修改公司章程、增减注册资本、公司合并分立解散、重大资产抵押处置、改变文旅资产乡村旅游用途等事项的表决权（一票否决权），确保帮扶资产不被私自转移或变相改变帮扶性质。日常经营事项由社会资本方主导决策。

董事会层面，社会资本方委派董事长及多数董事，负责公司经营决策、年度经营计划审批、年度预算审批；村集体可委派一名董事参与董事会，主要就涉及村集体利益、联农带农承诺兑现等事项发表意见，不干预日常业态策划、房价制定、营销投放等经营决策。

监事会层面，村集体委派监事长，对财务收支、门票及住宿收入归集、资产安全、收益分配、保底租金支付进行全程监督，有权要求查阅会计账簿和银行流水。这是村集体"不掌舵但掌舵针"的关键——不直接运营，但盯紧航向是否偏离"资产保值、联农带农、收益惠农"底线。

经理层层面，实行职业经理人制度（即乡村CEO或文旅运营总监），由董事会聘任，村"两委"干部一律不兼任合资公司经理层职务，实现彻底政企分开、村企分开。

（三）股权设计与风控底线

村集体持股比例建议34%至51%，保留重大事项否决权；社会资本持股49%至66%，主导日常生产经营。村集体仅以作价入股资产为限承担有限责任，严禁村集体为合资公司贷款提供担保、严禁举债注资、严禁承诺超出资产收益能力的固定回报。委托有资质机构对文旅资产（建筑物扣除折旧、集体建设用地使用权残余年限价值、可辨识的装修及附属设备残值）评估作价，评估结果经村民代表会议确认并公示不少于七天。若涉及民宿院落内农户保留部分权益的，须另行签署三方协议明确农户自愿委托村集体统一运营及收益分配方式。

（四）收益分配：保底加分成，优先联农带农

合同中须明确"保底收益（不低于同类地段市场租金或按评估资产净值年化3%至5%测算）加按股分红或营业额分成"条款。合资公司税后利润分配顺序：首先提取法定公积金、任意公积（用于设施维修更新）；其次向村集体支付保底收益；然后按股权比例分红或按约定比例提成；村集体所得净收益优先用于防返贫监测对象和脱贫户帮扶（可设置公益性岗位如景区保洁、讲解员等优先聘用）、其次用于村小型公益事业、最后按成员份额分红，体现帮扶资产"收益惠民"属性。

文旅业态还应约定年度最低接待量、最低本地用工人数、本地农特产品展销专区设置等联农带农硬性指标，纳入合资公司章程或补充协议。

（五）退出与回购机制

约定触发条件（如连续两年亏损且无正当理由、擅自改变乡村旅游或文化展示用途、拖欠保底收益超约定期限、发生重大安全责任事故隐瞒不报），村集体有权单方解除合作、收回资产或要求社会资本按约定价格或届时评估值退股。特别要明确：合资公司解散清算时，帮扶资产（建筑物及附属用地使用权）归还原确权村集体，不得按剩余资产按比例分割实物，防止集体资产流失。

四、第三步：推行乡村CEO（农村集体经济经理人/文旅运营官）机制

乡村旅游资产"有人建、没内容、没客流、不懂运营"是闲置主因。文旅项目尤其依赖产品策划、节事活动、新媒体营销、OTA运营、服务标准化培训，村"两委"通常不具备此类能力。2025年人社部已将"农村集体经济经理人"列为新职业，浙江、湖南、云南等地已探索"乡村CEO+农文旅运营"模式。

（一）选聘渠道与资质

由合资公司董事会面向社会公开招聘，可委托县属文旅投公司、专业乡旅运营机构、知名民宿品牌方推荐候选人。优先选拔具有乡村旅游项目管理、民宿酒店运营、活动策划与新媒体营销（小红书/抖音/OTA平台）、非遗文创孵化经验的复合型人才——如文旅行业从业者、返乡创业青年、旅游专业毕业生、退休高星级酒店或景区管理人员等。部分地区探索"乡村CEO带资或带资源入股参与分红"模式，但须严格按公司法规范操作并履行"四议两公开"。

（二）职责定位：乡村CEO向董事会负责，而非向村"两委"负责

这是厘清权责关系的核心。乡村CEO由合资公司董事会聘任，对董事会负责，执行董事会决议，向董事长（社会资本方委派）汇报工作。职责边界清晰划定如下：

业态策划与产品打磨：结合在地非遗、农耕文化、民俗资源策划沉浸式体验产品（如农耕研学、非遗手作体验、民俗节庆活动、亲子自然教育课程），制定服务标准（客房布草更换频次、餐饮卫生标准、讲解词规范），组织办理特种行业许可证、食品经营许可证等证照。

渠道拓展与营销：负责OTA平台（携程/美团/飞猪等）房源上线及价格策略、新媒体矩阵运营（短视频/直播/图文种草）、与旅行社及研学机构签署合作协议、策划淡季引流活动（如稻田音乐会、晒秋节、年货大集）。

现场运营与人资：在董事会授权范围内自主决定一线员工（前台、客房、餐饮、讲解、安保、保洁）的招聘、培训、排班、薪酬调整，优先聘用本地脱贫户和监测对象，依法签订市场化劳动合同，不受村"两委"干预。

财务与成本管控：在年度预算框架内自主支配生产经营资金，按月向董事会和监事会报送财务报表及经营分析报告（入住率、平均房价、餐饮上座率、二消占比等），接受监事会审计。

村"两委"角色严格限定为：通过委派的董事和监事参与股东会和监事会，行使出资人监督职能，审核年度收益分配方案，监督保底收益按时足额到账，检查联农带农承诺履行情况（本地用工人数、农特产品采购额），但不干预乡村CEO的日常业态策划、房价制定、营销投放、员工招录等经营决策。这种"董事会领导下的CEO负责制加村集体监事会监督制"实现了真正的政企分开——村"两委"管资产安全与收益分配监督，社会资本管战略方向与投资回收，乡村CEO管市场经营与服务品质。

（三）薪酬激励与考核

推荐"基本年薪加绩效奖金（与营收、EBITDA即息税折旧摊销前利润、带农人数、游客满意度挂钩）加超额利润分成"结构。绩效可从集体经营收益增量中提取不超过10%奖励突出贡献者，具体比例经村民代表会议通过并在县级备案。考核指标应兼顾经济与社会效益：经济硬指标含年度营业收入完成率、平均入住率或接待人次增长率、二次消费占比、成本控制率；社会效益软指标含吸纳本地劳动力人数及工时、带动周边农户农特产品销售金额、游客满意度评分、在地文化传承活动场次。县级可配套建立乡村CEO人才库、组织文旅运营专题培训（民宿管家标准、非遗活化利用、短视频内容创作），参考浙江乡村运营"浙十条"及"千名乡村CEO培养计划"。

（四）片区化"强村公司"或"县级文旅投+专业运营方"统筹模式

对单个村文旅资产体量小（如仅一两间闲置农房或一个小展演台）、难以独立聘CEO或单独招商的，鼓励乡镇统筹若干村旅游资产组建"强村公司"或委托县级文旅投资平台统一打包，引进专业乡旅运营团队实行片区化、线路化运营（如打造"非遗体验廊道""梯田民宿集群""红色研学环线"），参考浙江、福建古田、湖南长沙望城蓝塘寺村等地实践。也可采用"EPCO模式"（设计—采购—施工—运营一体化），在帮扶资产改造修缮招标时即锁定后续运营主体，防止改造完再次闲置。

五、文旅和乡村旅游领域实操要点与典型案例参考

（一）不同文旅资产的适配策略

游客中心及配套商铺常见闲置原因是选址偏离主干道或缺少商业内容植入，推荐盘活方式为引入专业文旅运营团队整体承租或入股，改造为"旅游咨询加文创商品展销加咖啡轻食加农特产品O2O体验店"复合业态，村集体资产入股加运营方带资改造。特色民宿院落（帮扶资金建主体结构）常见闲置原因是缺软装资金及酒店管理能力、无稳定客源，适宜引入精品民宿品牌方以"托管运营或合资"方式，品牌方出资完成软装及证照办理，村集体以房产作价入股或收固定租金加分成，明确农户（如有）委托统一运营关系。非遗工坊及农耕文化体验馆常见闲置原因是缺体验课程设计和讲解员，宜与研学机构或旅行社合作开发"非遗手作体验课""农耕认养日"等产品，村集体提供场地作价入股，运营方负责课程研发及导流。露营基地及房车营地常见闲置原因是缺卫浴排污配套及活动策划，适合引入专业露营运营企业投资完善配套并负责日常运营，村集体以场地及基础水电设施作价入股或收租。旅游厕所及观景平台等纯公益性设施可由合资公司一并受托管护，费用从公司运营成本中列支或单独约定政府购买服务。

（二）典型参考范式

湖南长沙望城区某村将废弃轮窑厂、旧水塔、多处闲置农房（部分由衔接资金前期修缮加固确权到村集体）打包，引入专业乡旅运营团队。股权结构上，村股份经济合作社以资产包评估作价占股51%，运营团队以现金及智力出资占股49%，合资公司章程特别约定：董事长由运营团队委派（因其具备民宿及活动策划专业能力），村委委派监事长；董事会面向全省公开招聘具五年景区及民宿管理经验的乡村CEO负责日常运营，薪酬为基本年薪加营收3%提成。运营方策划"窑厂艺术节""非遗竹编研学""稻田餐桌"等活动，通过新媒体引流，一年内社会资本投入两千余万元，创造就业岗位八十余个，培育微业态五十余个，村集体年增收数十万元，实现"废弃工业遗存"变"网红文旅打卡点"。该案例核心经验在于：专业人做专业事——社会资本掌舵（董事长）、村集体掌舵针（监事会加股东会否决权）、乡村CEO划桨（日常经营），三方各归其位。

六四条政策底线与合规清单

无论何种模式，必须严守四条不可逾越的底线：第一，帮扶性质不变，收益优先惠及脱贫户和防止返贫监测对象，不得擅自改变帮扶资产属性或将集体文旅资产低价变相转让给特定关系人谋私利；第二，资产不私分不分掉，严禁违规平分、低价处置、暗箱操作；第三，不新增村级债务，村集体不作担保、不举债投入、不承诺超出资产收益能力的固定回报；第四，程序合规透明，资产入股、租赁、处置必须经"四议两公开"、农村产权交易平台公开挂网（应进必进）、乡镇审核、县级行业主管部门备案，涉及文物保护单位或生态红线的须同步取得文物、林草、自然资源部门意见。

操作前自查清单：已完成清产核资并入集体"三资"台账；已确权或办证；第三方评估及公示完成；"四议两公开"记录完备；合同经法律顾问审核，含保底收益加分成条款、联农带农承诺、退出回购及资产归还条款；监事会监督机制写入章程；收益分配方案载明优先帮扶监测对象；进场交易（如需）；涉及文保或林地湿地的已取得相应许可。

结语

随着巩固拓展脱贫攻坚成果转入常态化精准帮扶新阶段，文旅和乡村旅游领域帮扶闲置资产的有效盘活，是以文化赋能乡村、以旅游带动农户增收、发展新型农村集体经济、深化农文旅融合的制度要求。紧扣"确权夯实基础、资产作价嫁接社会资本、社会资本方出任董事长主导经营、乡村CEO职业化运营、村集体通过监事会和股东会行使监督权、收益优先惠农"这一主线，在最新政策框架内规范操作，完全可以将昔日"门可罗雀的空壳游客中心""锁门的空荡民宿院落"转化为乡村文旅"活力引擎"，真正实现从外部输血向内部造血、从设施建设向业态繁荣、从单一观光向深度体验的历史性跨越。