一、引言：片区化乡村振兴的时代背景与战略意义

2025年10月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》首次将“分类有序、片区化推进乡村振兴”写入国家顶层设计。2026年中央一号文件和“十五五”规划纲要再次强调这一部署。这一战略擘画精准切中了长期以来困扰中国乡村发展的“小散弱”痛点——多数行政村规模偏小、布局分散、基础薄弱，“撒胡椒面”式的投入难成气候，“单兵突进”的模式难以为继。

片区化推进乡村振兴，核心在于打破行政村落的物理边界与行政壁垒，通过乡村组团发展，探索“强村带弱村、先富带后富、区域共同富”的有效路径。其基本内涵是指按照地域相邻、产业相近、优势互补的原则，将一定区域内多个行政村或自然村整合为一个发展单元（片区），通过统一规划、资源整合、产业联动、共建共享的方式，打破行政壁垒，形成抱团发展合力。这并非简单的村庄“归堆”，而是治理单元从“点”到“面”的战略升维，是新发展理念在乡村治理领域的具体实践。

从全国实践来看，山东已省市县分类启动建设片区2070个，覆盖行政村1.8万余个；浙江滚动推进320个省级重点村组团片区建设，联动打造市级、县级片区组团532个，辐射带动5364个周边村协同发展；河北布局建设49个省级和美乡村重点片区；河南在2025年建设16个宜居宜业和美乡村建设先导区基础上再增加19个。片区化推进乡村振兴已从局部试点走向全面铺开。

二、片区化乡村振兴的核心手段与做法

（一）规划引领：科学划定片区单元，绘好发展“一张图”

片区化推进的首要前提是科学界定发展单元。各地遵循“地域相邻、资源相连、产业相近”原则，像优化网格那样规避“片区盲区”与“功能重叠”，确保片区成为资源聚合的“容器”而非行政拼凑的“拼盘”。

在划分标准上，山东的做法具有代表性——以县域为单位综合考虑土地利用规划、村庄集聚度、功能互补性等因素，细致分析村庄的类型定位、资源禀赋、经济水平、产业特色等现实条件。菏泽市采取“先个别试点，后全域推广”步骤，按照“地缘相近、产业互补、人文相通”原则，科学规划片区1026个、覆盖村庄4553个，逐个片区明确发展方向、重点任务和推进路径。

在规划深度上，强调“多规合一”。委员们建议推动国土空间规划、产业发展规划与乡村振兴片区规划深度融合，实现“多规合一”，绘制好片区发展“一张图”。杨家山里片区坚持“无策划不规划，无规划不建设”的理念，聘请专业团队对10个自然村进行连片规划，系统布局生产、生活、生态空间。

在规划层次上，构建“县城—中心镇—重点村”多层次空间格局。县城承担综合服务、创新策源与高端功能集聚的核心职能；中心镇是连接城乡的关键节点。这种层次化规划使资源配置在尺度上实现优化，有效减少设施重复建设和资源闲置。

（二）组织重构：创新片区治理架构，破除行政壁垒

片区化发展不是简单的区域整合，而是全方位的机制重塑。组织重构是片区化得以落地的制度保障。

一是建立跨村联建党组织。党建引领是资源整合的“主心骨”。各地通过设立片区联合党委、党建联席会议等形式，将“党建链”串起“产业链”。菏泽市1026个片区全覆盖建立党建联席会议制度，打破村域界限，构建起“县—镇—片区—村”四级联动组织体系。浙江淳安县下姜村联合周边25个村成立“大下姜”乡村振兴联合体，构建“联合体+理事会+强村富民公司”组织架构。

二是创新片区治理层级。河北新河县仁让里乡探索“片区制”管理，在传统乡、村两级治理架构之间柔性增加片区层级，实行重点工作“片长”负责制。“片长”拥有一定的人事权、财政权，能沉到片区盯项目、解难题。这种“乡镇—片区—行政村”三级治理结构，推动乡村治理从单点突破向片区协同转变。

三是构建多元协同治理格局。片区组团通过引导政府、市场、村集体、农户及新型经营主体多方参与，推动治理主体由“单一行政管理”向“多元协同共治”转型。通过明确权责边界、构建协商机制、健全利益联结制度，有效促进目标一致、资源共享与行动协同。

（三）产业联动：培育特色产业集群，实现“一片区一特色”

产业是片区振兴的根基。片区化的产业逻辑是从“单打独斗”转向“抱团发展”，通过产业链的延链、补链、强链实现规模效应。

一是明确主导产业定位。按照“一片区一特色、一村庄一主业”的总体要求，梳理形成片区资源库。菏泽市归集片区特色资源优势3600余项，引导片区成立112个联合社。郓城县将全县22个乡镇街道、635个村庄整合划分为121个发展片区，推动政策、资金、人才等要素下沉。

二是构建完整产业链条。片区化发展的关键在于实现从生产到加工、销售的全链条贯通。绍兴柯桥区“一桌土菜”共富片区根据各村资源，分别布局生产端、加工端、科技端、品牌端。集合力量后，社会资本招引更为顺利，有机稻米、生态菌菇等项目相继落地。杨家山里片区培育5000亩樱桃、1000亩茶叶等特色产业，引进19家精深加工企业，开发果酒、薯干等25条产业带。

三是创新联农带农机制。通过股份合作、订单农业等模式，将片区内小微型农业组织和农户纳入产业链体系。深化“片区+核心企业+主导产业”共富模式，指导片区结合实际成立“强村共富公司”。费县“点石成金”片区发展共富工坊325家，带动1000余人就业。

（四）要素整合：打破资源流动藩篱，实现跨村配置

单个村庄的土地、人才、资金等资源有限，只有通过片区统筹才能实现“1+1＞2”的效应。要素整合是片区化的核心优势所在。

在土地方面，片区跨村连片整合土地，搭建农业产前、产中、产后一体化服务平台。山东安丘市辉渠镇以片区土地综合整治为抓手，同步修复山体生态、开发标准化农业、改造民宿集群，将零散资源串联成链。

在资金方面，建立乡村振兴基金引导、财政奖补激励、社会与金融资本协同参与的投入机制，以片区为单位统一包装、申报和实施项目。广元市去年统筹整合各类涉农资金7.3亿元。浙江慈溪市长河镇采用乡村片区村级保洁统包统营模式后，累计节省成本近58万元，村均节支14.8%。

在人才方面，推动“人才下乡”，从“送项目”转向“引人才”。通过股份合作、乡情感召、政策激励等方式，吸引和培育懂农业、爱农村、善经营的专业人才。仁让里乡累计储备青年人才70多名，其中10多人进入村“两委”班子，在外经商的能人也纷纷返乡创业。

（五）运营创新：从“村庄经营”迈向“乡村运营”

片区化推进乡村振兴面临的一大挑战是“重建设、轻运营”的痼疾。随着“十五五”开局起步，需要将“乡村运营”理念前置，从源头统筹片区规划、建设与长效发展。

一是创新运营模式。地方政府通过“强村公司”“飞地抱团”“党建联盟”等模式“搞活集体”，强调以新型农村集体经济组织为核心主体，将分散的村庄资源资产整合盘活。杨家山里创新打造全省首家乡村振兴一体化运营平台，采取“1+1+N”联动运营模式——打响一个品牌、打造一个民企主导的运营平台、实现政企村民共建共享。平台将片区内分散的景点、民宿、农家宴等资源整合起来，根据游客需求进行“订单式”运营。

二是探索飞地抱团。在市域、镇域范围内多村通过复垦低小散存量建设用地指标，以“土地+资金”“强村+弱村”等形式，组团在工业园区、城镇商业区等区域发展物业经济。浙江松阳依托县级国资平台，全县累计投入1.66亿元，为村集体增收4770余万元。

三是引入专业运营团队。引导乡村运营，通过政府购买服务、市场化招标等引入专业乡村运营团队。杭州余杭区“禹上稻乡”以永安村为核心，联合周边8个行政村组成片区组团，统一规划、统一运营。

（六）服务共享：推动基础设施和公共服务一体化

片区化的落脚点是提升民生福祉。“十五五”建议强调“推动农村基本具备现代生活条件”。

在基础设施方面，推动设施连片建管。山东“点石成金”片区硬化乡村道路85万平方米，安装路灯3000多盏，新增绿化面积15万平方米。全国片区化建设推动片区内道路硬化、供水保障、生活垃圾处理等设施覆盖率稳步提高，教育、医疗、养老等公共服务加快向片区集成延伸。

在公共服务方面，推动服务连片优化、治理连片增效。借鉴城市“便民服务生活圈”经验，推动“民情收集在片区、服务落实在片区”。片区化治理可以在更大空间尺度上统筹环境基础设施布局、优化公共服务供给，真正做到“治水按流域、治污按单元、治垃圾按网络、治风貌按整体”。

三、典型案例分析

（一）山东青岛西海岸新区杨家山里片区：一体化运营的标杆杨家山里片区涵盖10个自然村、面积21.7平方公里。该片区坚持“生态优先、红色传承、农文旅融合”发展路径，通过片区化统筹、一体化运营，成功入选中央农办《推进乡村全面振兴典型案例》。

其核心做法：一是打破村庄界限，实现规划“一张图”，带动各村实现差异化发展——黄泥巷的生态旅游、大下庄的田园旅居、东南崖的红色研学、新下庄的智慧农业、后石沟的乡村影视等多元场景各具特色。二是推动一二三产深度融合，培育5000亩樱桃等特色产业，引进19家精深加工企业，落地56个项目。三是创新“1+1+N”一体化运营平台，将分散资源整合为“吃住行游购娱”一站式服务体系。153处闲置农房转变为精品民宿、乡村咖啡馆。2025年旅游收入突破1.5亿元，带动村民增收15%。

（二）苏州实践和启示

苏州市坚持以系统观念推进乡村建设，紧扣片区化统筹、组团式开发、机制创新、富民强村、生态优先等关键环节，探索出一条片区化推进乡村振兴的新路径。

以片区发展为核心，推动乡村空间整体重塑。苏州市把片区作为破解乡村发展碎片化、单点化问题的重要抓手，坚持全域规划、连片开发、梯次建设，推动乡村建设由“点状美丽”向“片区精彩”转变。一是坚持规划引领。同步编制片区发展规划与“多规合一”实用性村庄规划，确保空间布局科学有序，资源利用集约高效。发布《苏州乡村建设要素设计导则》，统一乡村建设标准，强化风貌管控，突出江南水乡特色风貌。二是分层分类推进。按照“抓两头、促中间”思路，高标准打造100个先行村，动态管理100个帮促村，全面提升其他中间村，形成整体提升、梯度推进、区域联动的发展格局。三是注重风貌塑造与群众参与相结合。加强村庄建设指导，设立驻村规划师、设计师、工程师“三师”，广泛发动村民与“三师”共同缔造“四园一景”（美丽庭院、美丽菜园、美丽果园、健身公园、美丽村景）。

以机制创新为引擎，构建协同高效推进体系。针对乡村建设领域条块分割、资源分散的痛点，苏州市创新推进机制，打破部门壁垒，强化协同联动，形成整体推进合力。一是高位统筹、层级联动。市委主要领导亲自部署，分管领导定期调度，相关部门组建道路交通、生态环境、农业发展、田园乡村、农文旅融合五大专项组，确保政策合力和推进力度同步加强。二是跨域协同、组团推进。对跨市、跨县、跨镇域片区，明确牵头地责任，组建乡村发展联盟，实行统筹谋划、联合建设、资源共享，打通行政边界，推动片区一体化发展。三是多元投入、市场运营。制定强化金融服务的工作方案，将公益类与经营性项目相结合，提供包括生态环境导向开发、城乡融合（产业融合）建设等多组合、多模式融资服务方案。创新财政+金融+工商投资投入模式，设立乡村振兴基金，撬动更多金融投资和社会力量参与片区建设。坚持“政府搭台、企业唱戏”，推行投、建、管、运一体化运作，探索市场化、专业化、可持续的乡村运营路径。

以强村富民为导向，提升产业发展与农民收益水平。苏州市把强农惠农富农作为片区建设的重要目标，注重以产业振兴带动村集体增效和农民增收。一是发展特色产业。发展葡萄、水产、园艺花卉等特色农业，打造22个“苏字号”区域公用品牌，累计品牌价值超410亿元，提升产品附加值和市场竞争力。二是拓展新业态新模式。推广村企联建、合作社带动、农创客创业等模式，培育民宿经理人、直播带货等新型职业群体，拓宽农民增收渠道，增强乡村经济活力。三是完善联农带农机制。推广“企业+合作社+农户”“基地+农户”等模式，通过订单农业、入股分红等方式，强化村集体与农户、企业与农户之间的利益联结，保障农民分享产业增值收益，持续提升收入水平。四是壮大村集体经济。通过村企联建、合作经营、产业抱团等模式，累计实施1700多个村企合作项目，增强村集体自我发展和服务能力，为村庄可持续发展提供经济保障。

以保护生态环境为前提，夯实绿色发展基础。苏州市坚持生态先行、绿色发展，并努力将生态优势转化为发展优势。一是系统推进农村人居环境整治。以片区为基本单元，统筹实施污水治理、垃圾分类、村庄绿化、农房风貌整治等工程。连续9年将美丽乡村建设列入市政府民生实事项目，农村环境质量显著提升。二是推进基础设施和公共服务片区化布局。加强“四好农村路”建设，打造环太湖、环阳澄湖、长江沿线等绿色交通走廊，打通生态与产业发展的绿色通道。三是注重乡村绿化美化与特色塑造。通过“四园一景”建设，累计打造美丽庭院8万个、美丽菜园10万个，显著提升乡村宜居水平。四是探索生态与产业融合发展新路径。鼓励发展绿色农业、生态旅游、康养休闲等产业，实现生态保护与经济发展的双向促进。

借鉴和启示

苏州市在片区化推进乡村振兴过程中，坚持系统观念、统筹布局、创新机制、生态优先，走出了一条发达地区推进乡村全面振兴路子，可以为类似地区推进乡村全面振兴，开展“十五五”规划编制提供有益启示。

必须统筹规划。苏州立足片区实际，建立高位统筹、专项小组协同工作机制，有效打破乡村建设条块分割局面，整合乡村空间资源，分梯次推进，塑造乡村风貌，增强乡村发展的整体性和系统性。

必须多措并举。通过机制创新，苏州市有效破解了乡村建设中各自为政、资源浪费、推进缓慢等难题，积极争取财政、金融、社会资本的支持，为片区化高质量发展提供了坚强保障。

必须培育产业。苏州片区化建设中，注重“土特产”的延链补链，打造高附加值的产业体系。通过多元化产业发展和紧密的利益联结机制，苏州市实现了强村与富民同步推进，让乡村振兴的成果更具普惠性。

必须绿色发展。苏州把生态保护作为乡村片区建设的重要前提，在生态优先理念指导下，不仅打造了宜居美丽乡村样板，而且为乡村可持续发展提供了坚实的生态支撑。

四、面临的挑战与应对思路

尽管片区化乡村振兴成效显著，但在推进过程中仍面临一系列挑战。

一是跨村协同治理机制尚不健全。行政村行政边界相对固化，以村为单元的治理模式仍占主导，村际横向协作缺乏制度化安排和常态化组织载体。涉农资金、项目分属不同部门管理，资源投放多按部门条线自上而下推进，在基层呈现分散布局、分散使用的状况。

二是产业协同联动不够深入。部分地区不顾产业关联强行划片，贪大求全造成“集而不团”。重空间规划、轻利益分配，强弱村分红失衡。行政过度干预市场化运营，挫伤农户参与积极性。

三是运营能力与市场需求存在落差。相当一部分集体经济组织缺乏独立进行复杂市场运营的能力。乡村资源资产产权分散在千家万户，价值评估、流转交易机制不健全。许多美丽乡村建成后因缺乏运营而陷入“空心化”。

应对思路包括：健全跨村联动治理体系，科学划定片区范围，统筹编制发展规划；筑牢基层党组织统筹引领作用，建立跨村党组织联建机制；完善适配片区的制度体系，出台配套政策规范确权、作价、入股流程；培育专业化片区运营人才队伍，常态化开展专项培训；科学划定片区合理规模，兼顾产业运营与基层管理效率，坚决杜绝贪大求全。

五、结语

片区化乡村振兴是中国在“大国小农”基本国情下推进农业农村现代化的重大方法论创新。它从“单打独斗”到“攥指成拳”，从“单点突破”到“全域共兴”，以系统思维重构了乡村发展逻辑。其核心手段可概括为“六个连片”——组织连片共建、要素连片整合、产业连片发展、设施连片建管、服务连片优化、治理连片增效。

展望未来，片区化乡村振兴需要在“分类有序”的原则下持续深化，从“连片”走向“深融”。正如国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》所要求的，“支持有条件的地区选择位置相邻、功能相近、产业相联的村组成片区，以片区为单元推进规划共绘、设施共建、服务共享、环境共美”。唯有坚持党建引领、农民主体、市场运营三条底线系统发力，才能真正将片区化打造为推动乡村全面振兴的“金钥匙”。（注：部分文字由AI辅助）